FMI e OCDE continuam a condicionar Portugal

Mal o Ministro das Finanças apontou a folga para aumento salarial aos trabalhadores da administração pública, veio o FMI (Fundo Monetário Internacional) alertar para o perigo do desacerto das contas públicas, o que levou o Primeiro-Ministro a considerar a protelação da matéria.

Assim, face ao aumento previsto das despesas com os funcionários públicos e ao histórico de congelamentos, a 17 do passado mês de maio, o FMI alertava o Governo para o aumento das despesas com funcionários públicos, recomendava a revisão das carreiras, de modo a estabilizar a evolução desses gastos e deixava aviso sobre as pensões. O objetivo é assegurar uma evolução estável desses gastos. E a instituição liderada por Lagarde explicava:

“Como foi notado pelo Conselho das Finanças Públicas, as projeção oficiais mais recentes do Governo para os gastos com salários nos próximos anos são significativamente superiores às projetadas no último ano, o que implica pressão adicional sobre as contas públicas”.

Sublinhando os termos da solução para a questão difícil das progressões das carreiras”, o FMI punha em causa está o diploma que “mitiga” os efeitos do congelamento nas carreiras especiais e que prevê a recuperação de apenas 70% do módulo padrão. Recorde-se o caso dos professores (suscitou maior polémica e deu azo a uma crise política), em que se procede só à recuperação de 2 anos, 9 meses e 18 dias (dos 9 anos, 4 meses e 2 dias congelados), pois o módulo-padrão na carreira docente é de 4 anos. O diploma foi objeto de apreciação parlamentar, tendo estado em cima da mesa a recuperação integral do tempo. Ante este cenário, Costa declarou que se demitiria, se a lei avançasse, já que poria em causa as contas. A direita recuou e fez um ultimato às demais bancadas  dizendo só aprovar a contabilização, se fossem aprovadas salvaguardas financeiras, o que a esquerda não cedeu e travou tal pretensão. Assim, o PSD e o CDS mudaram o sentido do voto, inviabilizando a recuperação integral. A crise política terminou, mas o FMI advertiu que a ameaça à estabilidade das contas não está afastada. De facto, só com a recuperação de 70% do módulo padrão, os gastos com o pessoal devem aumentar significativamente nos próximos anos.

Face a este cenário e ao histórico de congelamentos (os 9 anos referidos dizem respeito a dois períodos de congelamento), a instituição de Christine Lagarde recomenda a “revisão alargada” da composição e das regras do emprego público, justificando: 

“Os ciclos de paragem e início das progressões desde 2005 foram disruptivos para o Governo e para os funcionários públicos e levantam questões sobre a sustentabilidade desse regime face às flutuações económicas”.

E o FMI alerta quanto ao sistema de pensões, frisando que beneficiaria de ajustamentos que amenizassem o acréscimo das despesas previsto face ao envelhecimento demográfico e atenuassem a desigualdade entre pensionistas, que é “mais alta do que a média europeia”.

De acordo com um estudo publicado em abril pela FFMS (Fundação Francisco Manuel dos Santos), face ao envelhecimento populacional, entre 2020 e 2045, o número de pensionistas deverá crescer muito, passando de 2,7 milhões para 3,3 milhões. A partir de 2040, um terço da população estará a receber pensão de velhice, o que põe grande pressão na Segurança Social. Ora, apesar do reforço esperado do lado das receitas, a Segurança Social passará a défice no final da próxima década, sendo que um crescimento (ligeiro) das contribuições não bastará para compensar a subida da despesa com pensões no Regime Previdencial de Segurança Social, que deverá começar a registar défices crónicos a partir de 2027. E o FMI deixava nota positiva para o esforço de priorização do investimento público em áreas centrais como a saúde, mas aconselhava à subida da idade da reforma em 3 anos para adiar o desequilíbrio das contas.

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Agora o FMI insiste em recomendar que Portugal reavalie as reformas levadas a cabo nos últimos anos no sistema de pensões, de modo a promover a igualdade de rendimentos na velhice e controlar a despesa, aduzindo que o nosso sistema de pensões é “dispendioso” quando comparado com os padrões dos demais países e “faz pouco para corrigir as desigualdades de rendimentos na velhice”. Assim, no relatório ora divulgado, observa:

“O sistema público de pensões português foi alvo de múltiplas mudanças importantes de modo a reforçar a sua sustentabilidade, incluindo a subida da idade legal da reforma e a indexação à esperança média de vida, bem como a redução dos benefícios para os novos pensionistas desde 2007. Contudo, o sistema mantém-se dispendioso, generoso em comparação com os padrões da OCDE e faz pouco para corrigir a desigualdade de rendimentos na velhice.”.

Face a este cenário, o organismo recomenda a reavaliação dos resultados das reformas recentes, de modo a identificar soluções focadas nas pensões mais elevadas, de modo a promover a igualdade entre pensionistas e monitorizar de forma apertada a despesa do sistema, sugerindo, por exemplo, a redução das taxas de formação das pensões mais elevadas de modo a convergir gradualmente com as taxas de substituição da UE. Entende que as últimas reformas mitigam os custos orçamentais do envelhecimento demográfico, mas considera a necessidade dum esforço extra no futuro. Admite que a redução da penalização associada à antecipação da reforma para as carreiras muito longas (excessivamente pesada e injusta) terá um “impacto orçamental mínimo”. E aconselha a aposta nos PPR (Planos Poupança Reforma) e noutros esquemas privados de pensões (a subdesenvolvidos na nossa economia), que aliviem a pressão sobre o sistema público – aposta que resultaria no reforço das poupanças das famílias, necessário para “mitigar o impacto adverso das tendências demográficas” atuais.

O FMI, preocupado com a reduzida taxa de poupança em Portugal (3,8 %), apela a opções políticas mais específicas para aumentar a poupança das famílias, destacando a necessidade de mais incentivos fiscais aos planos de pensões privados. Na secção dedicada à poupança do relatório para Portugal no âmbito do artigo IV, o organismo frisa que Portugal tem uma taxa de poupança inferior à média da Europa e avança com alguns motivos. Salienta que a poupança das famílias (em percentagem do PIB e em rendimento disponível) tem estado em tendência decrescente ao longo das últimas duas décadas e que “é baixa face aos padrões europeus (3,1% do PIB em 2018). E julga o reforço da poupança necessário a médio prazo, sob pena de serem criados “desequilíbrios externos”. Quanto aos motivos, aponta o baixo rendimento disponível, a fraca riqueza financeira, o elevado rácio de pessoas com mais idade, os gastos governamentais elevados com as pensões e a proteção social e o facto de muitos portugueses terem casa própria como os principais ingredientes que contribuem para essa situação. Mas há mais fatores a pesar: baixo nível educacional, taxa de fertilidade reduzida e baixa cobertura de pensões privadas.

Ora, a continuação do desenvolvimento de regimes privados de pensões pode ajudar a reforçar e diversificar as fontes de rendimento na reforma para além do sistema público de pensões.

Tratando-se de problemas sem solução rápida ou fácil (em intervenção política), o FMI observa:

“As opções políticas mais específicas para aumentar a poupança das famílias incluem medidas para promover planos ocupacionais e pessoais privados, incluindo algumas mudanças na tributação, e desenvolver incentivos para trabalhar após os 65 anos de idade”.

Uma das lacunas identificadas é no âmbito dos esquemas privados de pensões que são pequenos, têm baixa penetração e fraca portabilidade além-fronteiras, sendo que estes “podem desempenhar um papel importante na diversificação do rendimento na reforma e na mobilização de poupança”. Assim, o Fundo apela à ação do Governo para fomentar a aposta nesses instrumentos de fomento da poupança, avisando que “baixos incentivos fiscais às contribuições para os esquemas privados de pensões não encorajam as poupanças para a reforma. Neste contexto, reitera algo do que disse em maio: o reforço dos incentivos fiscais. E, aconselhando a passar “lentamente” dum regime de impostos para empregados em que as contribuições e benefícios são taxados e o rendimento do investimento é isento, para um regime totalmente isento, algo comum à maioria dos países europeus, diz que “as autoridades devem considerar um aumento dos incentivos fiscais de forma a encorajar poupanças para a reforma”.

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Governo e FMI alinham na antecipação dum desequilíbrio de 0,2% nas contas públicas este ano, mas em 2020, o Governo espera um excedente de 0,3% enquanto o Fundo se fica por 0,1%.

A organização de Bretton Woods vê o crescimento português em rota descendente: Dos 2,1% de 2017, a economia arrefecerá até aos 1,5% de progressão do PIB, em 2020 – previsões mais pessimistas que as do Executivo que antecipa uma desaceleração do PIB para 1,9% este ano e no próximo. E antecipa uma quebra de 2,9% na evolução do investimento, entre 2019 e 2020 – descida quase equivalente à subida antecipada para este ano – de 4,5% para 7%.

Em termos de défice, Governo e FMI alinham na antecipação de um desequilíbrio de 0,2% nas contas públicas este ano, mas em 2020, o Governo espera um excedente de 0,3%, enquanto o Fundo se fica por 0,1%. E, na dívida, o cenário é o mesmo. Para o FMI é 1%, mais pessimista que o Governo para 2020 (FMI espera 116% do PIB; o Governo 115,2%). Mas, ao nível do desemprego, a situação é inversa. Costa espera que o desemprego desça para 6,3% em 2020, já o FMI é mais otimista e aponta para 5,7%. O Governo espera ter uma taxa de 5,6% em 2022.

O ECO on line organizou um quadro-síntese com os valores (%) do FMI para três anos:

	2018	2019	2020		2018	2019	2020
PIB	2,1	1,7	1,5	Emprego	2,3	1,4	1
Consumo privado	2,6	2,1	1,6	Desemprego	7	6,2	5,7
Investimento (FBCF)	4,5	7	4,1	Inflação	1,2	1,1	1,5
Exportações	3,7	4,1	4,1	Saldo orçamental	-0,5	-0,2	0,1
Importações	4,9	6	4,6	Dívida pública	121,5	118,8	116
Valor nominal do PIB (em mil milhões de euros):					201,6	208,2	215

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Por sua vez, a OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico) quer a subida do IVA. Na verdade, o grupo das economias avançadas liderado por Angel Gurría renovou agora a receita para o crescimento dos países. Para Portugal, a prioridade deve estar nas reformas dos impostos através da revisão das taxas preferenciais e isenções de IVA e de um peso maior dos impostos sobre imóveis e outros bens no bolo das receitas fiscais, pois “melhorar a eficiência do sistema fiscal deve ser uma prioridade-chave, dada a necessidade de reduzir o stock de dívida pública”. Mas estas reformas devem assegurar que o sistema fiscal não perde progressividade.

O IVA que fica por cobrar representou mais de metade da despesa fiscal de 2018, de 13,1 mil milhões de euros. A OCDE defende que é preciso subir o IVA e reduzir o valor de que o Estado abdica em impostos. Já em fevereiro deste ano, o secretário-geral da OCDE vinha a Portugal a dizer que o IVA mais reduzido na restauração não estava a ter efeito na melhoria do emprego e favorecia antes apenas as famílias com mais rendimentos.

E, além deste recado na área dos impostos, há o atinente aos incentivos fiscais à investigação e desenvolvimento, rubrica com peso importante na despesa fiscal em IRC (111 milhões de euros no ano passado). O SIFIDE (Sistema de Incentivos Fiscais em Investigação e Desenvolvimento Empresarial) permite abater à coleta até 1,5 milhões de euros e adiar o gozo do benefício em até 8 anos quando os rendimentos das empresas sejam insuficientes para tributação. Mas a OCDE entende que deve deixar de haver prazo de validade para usufruir deste crédito do fisco ou mesmo “reembolso em dinheiro de benefícios fiscais de I&D que não foram usados”. Por isso, na inovação e de modo a melhorar a colaboração entre empresas e academia, a organização recomenda incentivos na carreira dos investigadores universitários que favoreçam o trabalho com os privados. Com efeito, as baixas qualificações da mão-de-obra e o endividamento elevado das empresas são dois dos principais obstáculos ao crescimento económico em Portugal, onde a desigualdade é elevada e a produtividade baixa. Quanto ao 1.º obstáculo, o relatório da OCDE defende mais apoio aos estudantes em risco de reprovação ou de abandono escolar, mais formação para professores e diretores de escolas e incentivos para os docentes mais experientes se fixarem em escolas de piores resultados, bem como a consolidação das vertentes do ensino profissional e técnico num único sistema. Quanto ao endividamento, pede meios extrajudiciais para facilitar insolvências e que alguns ativos de indivíduos altamente endividados possam ficar livres do processo em que os tribunais ordenam a venda de bens para resposta aos credores. Por outro lado, olha para formas de aumentar a competitividade noutros setores além da indústria. A ideia é que o reforço de competitividade baixe preços à produção e anime a produtividade e as exportações. Para tanto, propõe menos barreiras de regulação nas ordens profissionais, novas concessões portuárias e redução dos apoios à produção de energia.

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O FMI sugere ao Governo que avance este ano com mais esforços de consolidação orçamental, numa rota a aprofundar em 2020 com o objetivo de abrir espaço a, duma assentada, prosseguir com a redução do peso da dívida pública, aumentar o investimento público e criar margens para lidar com eventuais choques que surjam a médio prazo. De acordo com o relatório, um “esforço adicional” nas contas ajudaria a economia a reforçar a “resiliência”, pois intensificaria o ritmo de redução do peso da dívida pública, criando espaço para, caso seja necessário, acomodar no Orçamento do Estado algum impacto adverso que surja no futuro, levando a que o défice nominal cresça (mas abaixo do ritmo de redução do peso da dívida). Vinca o FMI:

“Na eventualidade de uma inversão da trajetória económica de sentido descendente, uma posição orçamental neutra, que permita aumentar o défice nominal, seria a resposta apropriada desde que o rácio da dívida pública persista em trajetória de redução”.

Segundo o Fundo (sediado em Washington), esta seria a melhor forma de ter a economia preparada para lidar com pressões relacionadas com o envelhecimento da população, mas também com os impactos económicos das várias tensões geopolíticas e outros eventos. O Fundo avalia, em dois mil milhões de euros, os cortes necessários para este reforço da resiliência económica do país, ao apontar para o esforço adicional de um ponto percentual do PIB no saldo primário estrutural. Seria através deste esforço que o Governo poderia “reduzir a ainda elevada dívida pública mais rapidamente” e “criar espaço para políticas públicas” contracíclicas, caso sejam necessárias. Mas este reforço de resiliência terá também de vir de outras rubricas: mais investimento público e “revisão alargada” dos gastos com a função pública.

A análise do FMI à economia portuguesa sublinha:

“O investimento público mantém-se bem abaixo dos níveis pré-crise e das médias da União Europeia e vai ter de aumentar para apoiar o crescimento potencial”.

Em abril último, o Governo cortou a meta de investimento público para 2019 em 471 milhões de euros, passando da promessa de 4,85 mil milhões, feita no OE 2019 (Orçamento do Estado para 2019), para 4,38 mil milhões no PE (Programa de Estabilidade). Assim, além da intensificação dos níveis de investimento público, dum maior esforço de consolidação orçamental e de redução da dívida pública, o FMI entende que chegou a hora de Portugal avançar com um levantamento exaustivo ao “nível, composição e regras” do emprego público, única forma de “lançar as bases para um melhor controlo da trajetória da despesa corrente”.

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Para o FMI, “apesar do compromisso” do Executivo para “reduzir o emprego público”, a “pressão” com a fatura dos salários no Estado está a aumentar.

Na verdade, a garantia que o Governo deixou ao Fundo – para assegurar o cumprimento das metas definidas no PE, que aponta para um défice de 0,2% este ano e um excedente de 0,3% em 2020 – é a “moderação na fatura com salários da Função Pública”. Desde junho que o Primeiro-Ministro vem a prometer aumentar os funcionários públicos se vencer as legislativas. Não tem dito que tipo de aumento, mas ao FMI revelou que será moderado.

Em entrevista ao Expresso, a 15 de junho, o Primeiro-Ministro prometeu mais funcionários públicos e a ganhar mais, disse ver margem para voltar à normalidade da “atualização anual dos vencimentos” na Função Pública e admitiu abrir concursos para contratar mais funcionários públicos para fazer face à degradação dos serviços públicos. E reiterou tais asserções em entrevista, esta semana, à revista Visão, voltando a dar pistas sobre eventuais aumentos na função pública, visando os trabalhadores com salários mais altos, sobretudo na Saúde, pois, como disse, “o Estado tem de olhar para as condições remuneratórias dos seus quadros superiores de outra forma, no futuro” (após o aumento dos salários mais baixos), no atinente aos quadros intermédios e superiores, ou seja, o Estado vai ter de rever a sua política remuneratória, sob pena de ser incapaz de “conseguir contratar e reter os quadros mais qualificados”.

Estas declarações foram feitas após a visita dos técnicos do Fundo a Portugal em maio, na sequência da qual divulgaram um comunicado de imprensa onde traçavam as linhas gerais da sua avaliação e atualizavam as previsões para Portugal. O Executivo, nas conversas que manteve com os técnicos, explicou que o excedente de 0,3% do PIB dará “uma almofada para os choques temporários e manter a dívida numa firme trajetória descendente”. Para o Governo, chegará aos 115,2% em 2020, mas para o Fundo ficará em 116%. E, segundo o Executivo, “isto será obtido pela continuação de ganhos de eficiência decorrentes da revisão de despesa, descida dos juros da dívida e moderação da fatura com salários da Função Pública”.

Na avaliação do FMI a “pressão” com a fatura dos salários no Estado está a aumentar, pois, “apesar do compromisso para reduzir o emprego público no Orçamento de 2018, cresceu mais de 2%, refletindo parcialmente as necessidades crescentes da passagem para as 35 horas”.

Enfim, o país e o seu Governo (Que Governo resistirá melhor?) continuarão a mover-se entre a pressão interna de reposição de direitos com vista à melhoria das condições de vida e as malhas que o FMI e a OCDE tecem para pressionar a redução drástica da dívida. Não há reformas estruturais que os contentem. A fisga está apontada para o emprego público, a anatematizar, e para a subida do IVA, imposto cego que afeta ricos e pobres, sendo que estes são quem mais tampão tem de pôr na boca. E o povo vai-se contorcendo por não haver dinheiro para as suas necessidades, mas havendo-o para acudir aos “pobres” bancos. Contra isso, FMI e OCDE, com apoio de algumas pseudociências humanas e sociais, deixam funcionar o BCE e a Comissão Europeia. Misera sorte, estranha condição! (Camões).

2019.07.12 – Louro de Carvalho