Têm estado na ribalta alegados
atropelos à lei por parte dos detentores de cargos políticos e de cargos
públicos no atinente a incompatibilidades, exclusividade, ajustes diretos,
candidatura a contratos públicos, gestão de empresas em que participam e/ou
intervêm por si ou por familiares próximos, participação de familiares e amigos
na governação, em gabinetes de membros do Governo, detenção de cargos públicos
e gestão de empresas públicas e participadas.
A situação crassa atravessa o
país durante décadas, mas agora, talvez por haver pouco que dizer em relação à
governança, que tem desfraldado as bandeiras de grandes setores da oposição,
vem tudo ao de cima. É a quantidade de ajustes diretos, viagens e alcavalas de
deputados, prendas a governantes, governantes e autarcas que participam em
gestão e negócios por si ou por familiares, governantes que nomeiam amigos e
familiares para certos cargos, escolha de empresas de amigos e de partidários
para fornecimento de bens e serviços ao Estado.
Depois de muito palavreado, Siza
Vieira passou por entre as pingas de chuva, rolaram as cabeças dum secretário
de Estado e chefe gabinete, outros secretários de Estado demitiram-se e foram
constituídos arguidos. Agora, que estava em causa o Secretário de Estado da
Proteção Civil, o Primeiro-Ministro pediu ao Conselho Consultivo da
Procuradoria Geral da República um parecer que afira do incumprimento ou não da
lei por parte dos membros do Governo, parecer que não terá eficácia prática,
pois cessará o mandato dos atuais titulares por força das eleições de 6 de
outubro e não por decisão das magistraturas.
Estão
em vigor atualmente: a Lei n.º 4/83, de 2 de abril, que estabelece os
mecanismos de controlo da riqueza dos titulares de cargos políticos; a Lei n.º 64/93, de 26 de
agosto, que estabelece o regime jurídico de
incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos e altos
cargos públicos; e o Código do Procedimento Administrativo (CPA).
A Lei n.º 4/83, de 2 de
abril, define o conteúdo, os prazos e a atualização da declaração de
rendimentos e de património dos detentores de cargos políticos e de altos
cargos públicos e os procedimentos e penalizações em caso de incumprimento, de
prestação de falsas declarações ou de omissões, bem como as condições de
divulgação e consulta das declarações.
A Lei n.º
64/93, de 26 de agosto (cuja última alteração foi introduzida
pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de
novembro),
estabelece o regime de exclusividade do exercício dos cargos e suas exceções, o
regime aplicável após a cessação de funções, o registo de interesses e os
impedimentos aplicáveis às sociedades. A este respeito é de ter em conta o
estabelecido no seu art.º 8.º:
“1 – As empresas cujo capital seja detido
numa percentagem superior a 10% por um titular de órgão de soberania ou titular
de cargo político, ou por alto cargo público, ficam impedidas de participar em
concursos de fornecimento de bens ou serviços, no exercício de atividade de
comércio ou indústria, em contratos com o Estado e demais pessoas coletivas
públicas.
“2 – Ficam sujeitas ao mesmo regime: a) as empresas de cujo capital, em igual
percentagem, seja titular o seu cônjuge, não separado de pessoas e bens, os
seus ascendentes e descendentes em qualquer grau e os colaterais até ao 2.º
grau, bem como aquele que com ele viva nas condições do artigo 2020.º do Código
Civil; b) as empresas em cujo
capital o titular do órgão ou cargo detenha, direta ou indiretamente, por si ou
conjuntamente com os familiares referidos na alínea anterior, uma participação
não inferior a 10%.”.
Também o n.º 1 do art.º 69.º do CPA
(vd DL n.º
4/2015, de 7 de janeiro), no âmbito
das garantias de imparcialidade, salvo as devidas exceções previstas no n.º 2,
estabelece:
“… Os titulares de órgãos da
Administração Pública e os respetivos agentes, bem como quaisquer outras
entidades que, independentemente da sua natureza, se encontrem no exercício de
poderes públicos, não podem intervir em procedimento administrativo ou em ato ou
contrato de direito público ou privado da Administração Pública, nos seguintes
casos: a) quando nele tenham
interesse, por si, como representantes ou como gestores de negócios de outra
pessoa; b) quando, por si ou
como representantes ou gestores de negócios de outra pessoa, nele tenham
interesse o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos
cônjuges, algum parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha
colateral, bem como qualquer pessoa com quem vivam em economia comum ou com a
qual tenham uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil; c) quando, por si ou como representantes ou
gestores de negócios de outra pessoa, tenham interesse em questão semelhante à
que deva ser decidida, ou quando tal situação se verifique em relação a pessoa
abrangida pela alínea anterior; d)
quanto tenham intervindo no procedimento como perito ou mandatário ou hajam
dado parecer sobre questão a resolver; e) quando tenha intervindo no procedimento como perito ou
mandatário o seu cônjuge ou pessoa com quem viva em condições análogas às dos
cônjuges, parente ou afim em linha reta ou até ao segundo grau da linha
colateral, bem como qualquer pessoa com quem vivam em economia comum ou com a
qual tenham uma relação de adoção, tutela ou apadrinhamento civil; f) quando se trate de recurso de decisão
proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das
pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas.
Não faz grande sentido o que, face à
clareza da lei, diz Santos Silva no sentido de ser absurdo entender a lei à
letra, pois é óbvio que, embora haja várias formas de interpretar a lei,
nenhuma delas pode contrariar em absoluto a letra da lei (vd Justos, A. Santos. Introdução ao Estudo de Direito.
4.ª Edição. Coimbra editora. 2009), a não ser
do lado da epiqueia quando, perante um caso concreto não previsto na lei, se
imagina fundamentadamente o que estabeleceria o legislador.
Ora, os casos são muitos (e de há
muito tempo), sendo só
de estranhar que agora tudo venha ao de cima. E, depois do que se disse do
Parlamento na XIII legislatura e do Governo que dele emanou, o Governo e os
deputados pensaram que tudo se resolveria com códigos de conduta. E, por mais
que porfiem António Costa, Ferro Rodrigues e líderes de bancadas parlamentares que
ninguém infringiu as leis ou a ética, o Governo aprovou um código de conduta
para os seus membros observarem, o qual, para lá das sanções estabelecidas por
lei para as respetivas infrações, impõe que as ofertas recebidas por membros do
Governo que excedam por estimação 150€ ou não se enquadrem nas ofertas que
decorram a idiossincrasia sociais das comunidades revertam para o acervo
público; o Parlamento, mediante propostas do PSD e do PS, chegou à aprovação
dum código de conduta a observar pelos deputados, sendo que, para lá do
estabelecido por lei para as respetivas infrações e o que se estabelece para os
membros do Governo quanto a ofertas, prevê como censura a publicação no Diário
da Assembleia da República os casos que forem objeto de censura; e, além disso,
resolveu proceder a uma revisão tímida do estatuto dos deputados e legislou
aprovando “o regime
do exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos
públicos”, através da Lei n.º 52/2019, de 31 de julho, que regula o regime do
exercício de funções por titulares de cargos políticos e altos cargos públicos,
suas obrigações declarativas e respetivo regime sancionatório, a qual entra em
vigor no primeiro dia da XIV Legislatura da Assembleia da República, revogando
a Lei n.º 4/83, de 2 de abril, e a Lei n.º 64/93, de 26 de agosto.
Por outro
lado, a nova lei define como cargos políticos para os efeitos da
mesma lei os de: Presidente da República; Presidente da Assembleia da
República; Primeiro-Ministro; Deputado à Assembleia da República; Membro do
Governo; Representante da República em Região Autónoma; membro de órgão de
governo de Região Autónoma; Deputado ao Parlamento Europeu; membro de órgão
executivo do poder local; membro de órgão executivo de área metropolitana e
entidade intermunicipal. Mas, para efeitos das obrigações declarativas
previstas nesta lei, excecionam-se os vogais de Junta de Freguesia com menos de
10 000 eleitores, que se encontrem em regime de não permanência. Para efeitos
das obrigações declarativas previstas nesta lei são equiparados a titular de
cargo político o: membro de órgão executivo de partido político a nível nacional
e de região autónoma; candidato a Presidente da República; membro do Conselho
de Estado; e Presidente do Conselho Económico e Social. Para efeitos desta lei,
são considerados titulares de altos cargos públicos o: gestor público e membro
de órgão de administração de sociedade anónima de capitais públicos, que exerça
funções executivas; titular de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado,
quando designado por este; membro de órgão de gestão das empresas que integram
os setores empresarial regional ou local; membro de órgão diretivo de instituto
público; membro do conselho de administração de entidade administrativa
independente; e titular de cargo de direção superior do 1.º grau e do 2.º grau,
e equiparado, e dirigente máximo de serviço de câmara municipal e dos serviços
municipalizados, quando existam. E, para efeitos das obrigações declarativas
previstas nesta lei são equiparados a titulares de altos cargos públicos o:
chefe de gabinete de membro do governo da República e regional; e representante
ou consultor mandatado pelo governo da República e regional em processo de
concessão ou alienação de ativos públicos.
Também ficam
sujeitos às obrigações declarativas previstas na presente lei: os juízes do TC
(Tribunal Constitucional); os juízes do TdC (Tribunal de Contas); o Procurador-Geral da República; o
Provedor de Justiça; os membros do CSM (Conselho Superior da Magistratura); os membros do CSTAF (Conselho Superior dos Tribunais e
Administrativos e Fiscais);
e os membros do CSMP (Conselho
Superior do Ministério Público). E ainda ficam, de acordo com os respetivos estatutos, os magistrados
judiciais e os magistrados do MP sujeitos às obrigações declarativas previstas
na presente lei. A declaração deve ser entregue, respetivamente, junto do CSM (Conselho Superior da Magistratura), do CSTAF e do CSMP, que são
competentes para a sua análise, fiscalização e aplicação do respetivo regime
sancionatório, nos termos dos respetivos estatutos.
Quanto à exclusividade,
os titulares de cargos políticos e de altos cargos públicos exercem as funções
em regime de exclusividade, sem prejuízo do especialmente disposto na presente
lei e nos respetivos estatutos. E o regime de exclusividade é incompatível com
quaisquer outras funções profissionais remuneradas ou não, bem como com a
integração em corpos sociais de quaisquer pessoas coletivas de fins lucrativos
com exceção das situações previstas na lei e estatutos, nomeadamente as de
inerência, fiscalização, docência e produção artística e cultural.
Os supraditos
titulares que, nos últimos três anos anteriores à data da investidura no cargo,
tenham detido, nos termos desta lei, a percentagem de capital em empresas neles
referida ou tenham integrado corpos sociais de quaisquer pessoas coletivas de
fins lucrativos não podem intervir: em procedimentos de contratação pública de
fornecimento de bens ou serviços ao Estado e a outras pessoas coletivas
públicas aos quais aquelas empresas e pessoas coletivas por si detidas sejam
opositoras; na execução de contratos do Estado e demais pessoas coletivas
públicas celebrados com elas; em quaisquer outros procedimentos formalmente
administrativos; em negócios jurídicos e seus atos preparatórios, em que
aquelas empresas e pessoas coletivas sejam destinatárias da decisão,
suscetíveis de gerar dúvidas sobre a isenção ou retidão da sua conduta,
designadamente nos de concessão ou modificação de autorizações ou licenças, de
atos de expropriação, de concessão de benefícios de conteúdo patrimonial e de
doação de bens.
No
respeitante a impedimentos, os titulares de cargos políticos e de altos
cargos públicos estão impedidos de servir de árbitro ou de perito, a título
gratuito ou remunerado, em qualquer processo em que seja parte o Estado e
demais pessoas coletivas públicas. Mais: os titulares de cargos políticos ou de
altos cargos públicos de âmbito nacional, por si ou nas sociedades em que
exerçam funções de gestão, e as sociedades por si detidas em percentagem
superior a 10 % do respetivo capital social, ou cuja percentagem de capital
detida seja superior a 50 000 (euro), não podem:
participar em procedimentos de contratação pública; intervir como consultor,
especialista, técnico ou mediador, por qualquer forma, em atos relacionados com
os procedimentos de contratação referidos na alínea anterior. Este regime
aplica-se às empresas em cujo capital o titular do órgão ou cargo, detenha, por
si ou conjuntamente com o cônjuge, unido de facto, ascendente e descendente em
qualquer grau e colaterais até ao 2.º grau, participação superior a 10 % ou
cujo valor seja superior a 50 000 (euro).
Aplica-se aos cônjuges que não se encontrem separados de pessoas e bens, ou a
pessoa com quem vivam em união de facto, em relação aos procedimentos de
contratação pública desencadeados pela pessoa coletiva de cujos órgãos o
cônjuge ou unido de facto seja titular. Aplica-se aos demais titulares de
cargos políticos e altos cargos públicos de âmbito regional ou local, aos cônjuges
e unidos de facto e respetivas sociedades, em relação a procedimentos de
contratação pública desenvolvidos pela pessoa coletiva regional ou local de
cujos órgãos façam parte. No caso dos titulares dos órgãos executivos das
autarquias, cônjuges e unidos de facto e respetivas sociedades, o regime é
ainda aplicável aos procedimentos de contratação: de freguesia que integre o
âmbito territorial do município; de município em que se integre (territorialmente) a freguesia; de entidade supramunicipal
que o município integre; e de entidade do setor empresarial local respetivo.
Para assegurar
o cumprimento do estabelecido, os titulares de cargos políticos ou de altos
cargos públicos e cônjuges não separados de pessoas e bens têm direito, sem
dependência de quaisquer outras formalidades, à liquidação da quota por si
detida, nos termos previstos no CC (Código Civil), à exoneração de sócio, nos termos previstos no CSC (Código das Sociedades Comerciais) ou à suspensão da sua participação
social durante o exercício do cargo. Este direito não pode ser exercido em
relação à liquidação e exoneração da totalidade do valor da quota ou apenas à
parcela que exceda o montante de 10 % ou de 50 000 (euro), e, se o titular do cargo não exercer qualquer uma
das faculdades previstas, pode a sociedade deliberar a suspensão da sua participação
social, devendo ser objeto de averbamento no contrato e de publicidade no
portal da Internet dos contratos públicos, com indicação da relação em causa,
os contratos celebrados pelas pessoas coletivas públicas de cujos órgãos os
titulares de cargos políticos e altos cargos públicos são titulares com as
pessoas com as quais mantêm relações familiares acima referidas.
No
concernente ao regime aplicável após cessação de funções, os
titulares de cargos políticos de natureza executiva não podem exercer, pelo
período de três anos contado a partir da data da cessação do respetivo mandato,
funções em empresas privadas que prossigam atividades no setor por eles
diretamente tutelado e que, no período daquele mandato, tenham sido objeto de
operações de privatização, tenham beneficiado de incentivos financeiros ou de
sistemas de incentivos e benefícios fiscais de natureza contratual, ou relativamente
às quais se tenha verificado uma intervenção direta do titular de cargo
político. Excetua-se o regresso à empresa ou atividade exercida à data da
investidura no cargo.
***
Além do
aumento significativo do universo explícito dos que ficam abrangidos por esta
lei, pouco se altera na substância e muito pouco na questão da obrigação
declarativa e do registo de interesses, a não ser a comunicação eletrónica (em formulário próprio) a generalizar. Porém, a lei é
pródiga nos Códigos de Conduta. Assim, o art.º 19.º estipula que as
entidades públicas abrangidas por esta lei devem aprovar Códigos de Conduta a
publicar no Diário da República e nos respetivos sítios na Internet, para
desenvolvimento, entre outras, das matérias relativas a ofertas institucionais
e hospitalidade. Os códigos são aprovados: pela Assembleia da República, em
relação aos respetivos Deputados, serviços e membros de gabinetes; pelo Governo
em relação aos seus membros, gabinetes e entidades da Administração Pública e
do setor público empresarial do Estado; pelos órgãos das autarquias locais no
quadro das respetivas competências; e pelos órgãos dirigentes das entidades
autónomas e entidades reguladoras. O CSM, o CSTAF e o CSMP estabelecem, com
independência e autonomia e no respeito pelos seus estatutos, os códigos de
conduta aplicáveis, respetivamente, aos magistrados judiciais e do MP. Nenhuma
disposição de qualquer código de conduta pode restringir normas constitucionais
e derrogar normas legais atinentes aos estatutos próprios dos titulares de
cargos públicos ou equiparados ou condicionar as condições de exercício do
respetivo cargo ou função.
***
Em rigor, deveriam
dispensar-se os códigos de conduta, bastando as leis e os estatutos aprovados
sob a forma de lei. Com efeito, a lei é o ordenamento da razão para o bem comum
da sociedade, elaborada e promulgada por quem tem o cuidado da mesma sociedade.
Ora, dada a sua racionalidade, não tem cabimento a lei mal feita, iníqua,
sentimentalista, caprichosa; por ter em conta o bem comum, não se deve fazer
lei para atacar ou beneficiar uma pessoa, um grupo; e, sendo feita para a
sociedade, ela é abstrata, mas universal, aplicando-se a todos e cada um dos
elementos do universo dos seus destinatários.
Neste sentido,
a lei devia ser suficiente para pautar as regras de conduta, obrigando ao que se
deve, permitindo fazer ou não o que se pode, proibindo o que não pode ser feito,
louvando quem merece e punindo quem prevarica. Na verdade, a lei diz respeito à
ação e significa a necessidade de agir; não é regra teórica ou especulativa,
mas, assentando na razão, é a regra prática ou o poder da razão a ordenar a
proposta dos meios para a execução da ação conveniente ao bem-estar da
sociedade, excluindo os inconvenientes, e a levar a vontade das pessoas a atingir
o fim em vista através daqueles meios.
Até entendo
que um grupo social, político ou profissional elabore o seu código deontológico
(painel dos seus deveres
específicos), como
poderia elaborar o seu código diciológico (painel dos seus direitos específicos) – fazendo-os subscrever aos seus
membros para melhor tomada de consciência dos seus deveres e dos seus direitos –
funcionando como extratos ou separatas dos seus estatutos aprovados por via legislativa
e/ou contratual. Porém, parece-me cheirar a oco e a mofo tantos códigos de
conduta, aprovados pelos respetivos corpos a quem se dirige e cujas sanções,
excetuando as que vêm consignadas na lei para as respetivas infrações se
reduzem a um encaixilhamento no museu ou no jornal oficial.
Ademais, se a
lei é racional, justa, équa e tecnicamente feita nas melhores condições, deve
outorgar ao cidadão, ao profissional e ao servidor público a liberdade legal,
que se define como a possibilidade de fazer tudo o que não é proibido por lei e
de fazer tudo o que não seja proibido, a menos que os contratos ou os regulamentos
a que as pessoas livremente se vinculam determinem de outro modo por sérios
motivos, sem contrariar as leis, sendo passíveis de penalização contratual e regulamentar.
Ah, mas… E a moral, a ética e as convenções sociais? Aí cada um responde, não?!
Sobretudo, basta de palhaçada a ignorar ou a contornar as leis!
2019.08.03 – Louro de Carvalho
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