Novo Código do Procedimento Administrativo

Entrará em vigor, dentro de alguns dias, o novo Código do Procedimento Administrativo (CPA). A informação da entrada em vigor do novo CPA no próximo dia 8 é avançada pelo Público de hoje pela pena de Mariana Oliveira e baseia-se no artigo 9.º do mencionado decreto-lei, que estabelece que “o presente decreto-lei entra em vigor 90 dias após a sua publicação”.   

O novo CPA, de 202 artigos, foi aprovado pelo Decreto-lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro (com 9 artigos), ao abrigo de autorização legislativa da AR, decretada pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, e o seu conteúdo consta de anexo consignado pelo art.º 2.º do decreto-lei.

O preâmbulo deste diploma (em 22 pontos) começa por considerar que o CPA anterior fora aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, tendo sido revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro. Ao dizer, com razão, que o CPA, desde 1996, nunca mais foi objeto de revisão, omite a referência a duas produções legislativas sobre a matéria: o DL n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que, aprovando o Código dos Contratos Públicos, procedeu à transposição das Diretivas n.^os 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março, bem como da Diretiva n.º 2005/51/CE, da Comissão, de 7 de setembro, e ainda da Diretiva n.º 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro (vd art.º 1.º), e revogou a o capítulo III da Parte IV do CPA (vd art.º 14.º); e a Lei n.º 20/2008, de 10 de julho, que revoga as disposições do CPA na parte respeitante aos Ministros da República. Se é certo que não houvera propriamente uma revisão, também é de salientar que os preditos diplomas constituem uma alteração setorial significativa.

O preâmbulo do atual diploma que aprovou o CPA aduz a necessidade da revisão ora feita, pelas seguintes razões: desconformidade com alterações introduzidas no texto constitucional e no direito ordinário; novas exigências colocadas à Administração Pública e ao exercício da função administrativa, bem como a alteração do quadro em que esta era exercida, por força da lei e do direito da União Europeia; a experiência acumulada ao longo de mais de 20 anos de aplicação do CPA e a vasta doutrina e jurisprudência entretanto formadas em torno de matérias nele reguladas; e as soluções sugeridas pelo direito comparado. 

Sendo assim, uma comissão de especialistas preparou o anteprojeto de revisão, que, submetido a discussão pública, incorporou no texto final muitas sugestões resultantes desse debate. 
Por seu turno, o Governo, verificando que se estava a operar uma profunda transformação, reconheceu que, apesar de o projeto não efetuar um corte radical com o CPA aprovado pelo DL n.º 442/91, de 15 de novembro, “entende que as soluções propostas para institutos tão importantes no direito administrativo, como sejam o regulamento e o ato administrativo, são tão inovadoras que se está perante um novo Código”. 

Nestes termos, a parte I do CPA introduz alterações no domínio das definições e no do âmbito de aplicação do Código. Desde logo, o artigo 1.º, de natureza vestibular, esclarece de que matérias o CPA se ocupa. Também o artigo 2.º sofreu modificações. O seu n.º 1 esclarece que as disposições do Código respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa, além de aplicáveis à Administração Pública (AP), também o são à conduta de quaisquer entidades que exerçam a função administrativa. No entanto, o n.º 2 restringe a aplicabilidade do regime da parte II ao funcionamento dos órgãos da AP. O n.º 3 estabelece que esta se encontra submetida aos princípios gerais da atividade administrativa e às disposições do CPA, que materializam preceitos constitucionais no âmbito das suas atuações de caráter meramente técnico ou de gestão privada. O n.º 4 enuncia as entidades que integram a AP, acrescentando-se as entidades administrativas independentes. E o n.º 5 estende supletivamente o regime do CPA aos procedimentos administrativos especiais, no que respeita às garantias reconhecidas no Código aos particulares.

No capítulo II da parte I, registam-se inovações significativas no atinente aos “princípios gerais da atividade administrativa”. Incluem-se: o princípio da boa administração, em que se integram os princípios constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização (art.º 5.º); os princípios da responsabilidade (art.º 16.º), da administração aberta (art.º 17.º), da segurança de dados (art.º 18.º), da cooperação leal da AP com a União Europeia (art.º 19.º); e os princípios relativos à administração eletrónica (art.º 14.º). Por outro lado, emprestou-se maior densidade aos princípios da igualdade (art.º 6.º), proporcionalidade (art.º 7.º), imparcialidade (art.º 9.º), boa-fé (art.º 10.º) e colaboração com os particulares (art.º 11.º). Merecem referência a inclusão, no princípio da proporcionalidade, da proibição de excesso, e a nova ligação entre a justiça e a razoabilidade (art.º 8.º).

São de aplaudir os aspetos de melhoria. Não obstante, manifesta-se a estranheza pelo facto de o legislador ter andado distraído ou a dormir. Portugal integra a UE desde 1986, a AP já há mais de 10 anos que armadilhou informaticamente os seus utentes cujos dados estão expostos à devassa de quem de direito e de grande número de curiosos. Será que o novo CPA irá pôr cobro a esta situação?

São muito significativas as transformações introduzidas na parte III. Foi-lhe introduzido um capítulo sobre a “Relação jurídica procedimental”, em que se identificam os sujeitos da relação jurídica procedimental, reconhecendo o paralelismo entre particulares e Administração, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que ambos intervêm no âmbito do procedimento administrativo. Disciplinam-se, em títulos separados, o regime comum do procedimento e os regimes especiais aplicáveis ao procedimento do regulamento e do ato.

No capítulo I do seu título I, dedicado às “Disposições gerais” do regime geral do procedimento administrativo, salienta-se a prescrição do português como língua do procedimento, a consagração de novo princípio da adequação procedimental, a previsão de acordos endoprocedimentais e a introdução de preceitos genéricos respeitantes à instrução por meios eletrónicos, às comunicações por telefax ou meios eletrónicos e ao balcão único eletrónico. 

O aludido novo capítulo II do título I tem por epígrafe “Da relação jurídica procedimental”. Divide-se em 3 secções: “Dos sujeitos do procedimento”; “Dos interessados no procedimento”; e “Das garantias de imparcialidade”. A matéria das Secções I e II é tratada sob uma perspetiva procedimental, que coloca em paralelo a Administração, os particulares e as pessoas de direito privado em defesa de interesses difusos, como simultâneos titulares de situações jurídicas subjetivas que disciplinam as situações da vida em que todos intervêm e que são objeto das relações jurídicas procedimentais. 

Em termos genéricos, o CPA reforça as garantias dos utentes /clientes perante a Administração.

Além disso, no atinente aos procedimentos, prevê que atos que envolvam vários organismos possam ser tomados através de uma conferência. Estes podem tomar uma decisão conjunta e única ou os diversos organismos que integram a conferência emitem os respetivos atos autónomos, mas tomados em simultâneo.

Introduz também a possibilidade de os interessados apresentarem petições, que devem ser fundamentadas, em que solicitem a elaboração, modificação ou revogação de regulamentos.

Os regulamentos, por sua vez, passam a ser aprovados com base num projeto (a que os particulares podem sugerir alterações), acompanhado de uma nota justificativa fundamentada, que deve incluir uma ponderação dos custos e benefícios das medidas projetadas.

Ainda que com direito a reparação, os atos da administração que constituam direitos passam a poder ser revogados com fundamento em conhecimentos técnicos ou científicos que não existiam quando eles foram praticados, quando se comprove que, se esses dados existissem, os atos não poderiam ter sido praticados.

Ademais, o novo CPA passa a prever expressamente o dever de celeridade da administração pública (AP), que pode ser responsabilizada pelos atrasos na resposta aos cidadãos, podendo haver lugar a processo indemnizatório.

A juíza desembargadora Ana Celeste Carvalho, coordenadora da jurisdição administrativa e fiscal no Centro de Estudos Judiciários, referenciada no texto de Mariana Oliveira, destaca este novo CPA como o diploma que estabelece e regula a forma de organização e funcionamento da AP e ainda o modo como esta se relaciona com os particulares –, uma lei que considera “a mais importante da AP, que tem de a aplicar todos os dias”. “Até agora, não existia uma norma jurídica que previsse expressamente o dever de celeridade, pelo que, não sendo tomada uma decisão dentro de prazo razoável, poderá ser pedido à administração o pagamento de uma indemnização pelos prejuízos causados”, nota a desembargadora, que esclarece que “os montantes das indemnizações vão caber aos tribunais administrativos”, acrescentando que o CPA terá que ser articulado com o da responsabilidade civil extracontratual do Estado.

Considerando que o CPA representa um significativo avanço no sentido certo – pois trata-se de um código muito moderno, que responsabiliza mais a administração pública e envolve mais os particulares – a juíza adverte que é preciso esperar para ver como a AP o aplicará, confessando expressamente que está expectante para ver se a AP está preparada para lhe dar exato cumprimento.

Por seu turno, o presidente da comissão de revisão do CPA, o catedrático Fausto de Quadros, fala com orgulho do resultado final, que diz ter sido “um esforço conjunto de toda a comunidade

jurídica”.

Finalmente, o novo diploma prevê que num prazo de um ano seja elaborado um guia de boas práticas, para orientar a AP e definir padrões de conduta.

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Para lá da nota crítica inserida adrede no lugar próprio, é de perguntar o seguinte:

- Será desta feita que a Administração Pública (AP) deixará de vez de enredar o cidadão ou as organizações que tenham de lidar com ela?

- Que importa dispormos de um novo CPA arejado e tecnicamente libertador se o cidadão fica esmagado pela carga tributária, se sente obrigado a fiscalizar o cumprimento da obrigação tributária por parte do seu fornecedor de bens e serviços ou encurralado pelas condições de trabalho, sobretudo o trabalhador em funções públicas?

- Que importa que a AP tenha o dever de celeridade se os Tribunais Administrativos e Fiscais, os Tribunais Centrais Administrativos e o STA não tiverem o mesmo dever?

- Continuaremos a defrontar-nos com um CPA com o qual nem sempre estarão em consonância a Lei Geral Tributária, o Código de Procedimento e do Processo Tributário e outros diplomas legais?

- Quem deixar de cumprir deliberadamente a legislação atinente a matéria administrativa com o fito desafiante de ser o tribunal a decidir, ficará impune, escudado no pressuposto de que as determinações sobre procedimentos e prazos têm mero valor disciplinador, não havendo lugar a condenação por litigância de má fé?

- Contribuirá realisticamente o novo CPA para o reforço do Estado de Direito Democrático?

- Continuaremos sujeitos à hipocrisia atitudinal do Estado, que joga com a nossa sorte e se ri na nossa cara, prometendo-nos o céu e fazendo-nos o inferno, obrigando-nos a pesados sacrifícios e alimentando os seus dirigentes de topo com mordomias e comportamentos perdulários?