O poder orçamental – um dos três poderes fundamentais
do Parlamento Europeu (PE), a par do poder legislativo e do poder de controlo
do executivo – foi a primeira competência atribuída ao Parlamento Europeu e constitui
a área em que esta instituição dispõe de maior poder, quer na elaboração do orçamento,
quer no controlo da sua execução. O orçamento é a única decisão instrumental
que entra em vigor com a aposição da assinatura do Presidente do PE.
O documento orçamental, comportando as opções políticas
de fundo, pode ser entendido como o quadro das receitas e dos encargos ou
despesas, secundado pelo texto descritivo e justificativo.
Receitas da EU
De início,
o orçamento era financiado através das contribuições dos Estados-Membros.
Desde 1970, é financiado a partir de recursos próprios acordados pelos
Estados-Membros, após consulta ao PE. Hoje, esse financiamento é inferior a 1%
do Produto Nacional Bruto dos Estados-Membros, o que leva muitos a considerar
sem significado a polémica sobre o caráter federal da construção europeia, sublinhando que não
há Federação com uma expressão orçamental tão diminuta.
Os recursos orçamentais disponíveis são: os direitos
aduaneiros cobrados nas fronteiras externas da União; os direitos niveladores
agrícolas sobre produtos importados de países terceiros; uma fração do IVA
cobrado sobre bens e serviços no interior da União; um recurso financeiro calculado
em função da prosperidade de cada um dos Estados-Membros (o seu Produto
Nacional Bruto).
Para quem pense que Portugal é um Estado-Membro que só
recebe dinheiro da União Europeia, há que afirmar que Portugal funciona como
uma das maiores fronteiras da UE (aza a cobrança de direitos aduaneiros) também
importa produtos agrícolas e também arrecada IVA. Não sei é se tem prosperidade
suficiente para o contributo financeiro, mas nestas coisas ninguém costuma ser
dispensado.
Despesas da União Europeia
O orçamento de 2009 ano subsequente à grande crise financeira,
previa um montante de despesa anual de mais de 133,8 milhões de euros. As despesas
tinham que satisfazer os encargos com: o crescimento sustentável; os recursos
naturais; a administração; o desígnio da UE como protagonista global; as
dimensões da cidadania, liberdade, segurança e justiça; e as compensações a
favor de países como a Bulgária e da Roménia.
Trâmites
da aprovação do orçamento
− Antes de 1 de julho de cada ano, a Comissão elabora o
anteprojeto de orçamento com base nas previsões, para o ano seguinte, de
despesas que recebe das restantes instituições, bem como na previsão quer das
suas próprias despesas quer das receitas esperadas;
− O Conselho aprova o projeto de orçamento, que deve
remeter ao Parlamento até 5 de outubro do ano anterior ao da sua execução;
− O Parlamento, por sua vez, pode: rejeitar o
orçamento, determinando que lhe seja submetido um novo projeto; aprová-lo tal qual; ou exercer
um poder limitado de o modificar.
O poder orçamental é partilhado com o Conselho, tendo
o Parlamento um papel determinante na fixação das despesas dos fundos
estruturais e com os programas culturais e educativos. Nas restantes
(nomeadamente, nas despesas agrícolas) pode propor modificações, mas é ao
Conselho que cabe a última palavra.
O Parlamento dispõe de um poder fundamental – o de
rejeitar pura e simplesmente o projeto de orçamento do Conselho, induzindo a
União, enquanto não surtir um projeto orçamental aceitável pelas duas instituições,
a viver em regime de duodécimos, com base nas despesas orçamentadas no ano
anterior.
Controlo
da execução do orçamento pelo PE
O PE aprecia os resultados da execução orçamental, a
cargo da Comissão – isto é, exerce o controlo político principalmente através
do processo de quitação (que marca o termo do orçamento e exprime sobre a sua
execução um juízo político e técnico), embora proceda igualmente a um
acompanhamento permanente da correção da execução do orçamento.
No Parlamento, a atividade de controlo orçamental cabe
especificamente à Comissão de Controlo Orçamental, à qual o Regulamento Interno
do Parlamento reconhece as seguintes competências: a verificação da legalidade e
regularidade das despesas, bem como o calendário da sua execução; a inquirição sobre eventuais fraudes
cometidas em detrimento da boa gestão orçamental; a coordenação das atividades das
outras comissões no domínio do controlo orçamental; a elaboração e apresentação de
propostas para melhorar a eficácia das despesas; e a garantia da eficácia das técnicas de contabilidade
pública na Comunidade.
A fim de permitir a realização deste controlo
político, a Comissão deve enviar trimestralmente ao Parlamento um relatório,
submetido igualmente à apreciação do Conselho, sobre a execução orçamental.
Perspetivas financeiras
Para lá do orçamento cujo horizonte e exercício se
desenvolvem no lapso temporal do ano económico, a UE dispõe de outro instrumento
previsional a que se dá a designação de perspetivas
financeiras. Constituem elas o quadro geral de planeamento financeiro
plurianual definidor dos limites máximos das despesas da União Europeia. Trata-se
de um instrumento ao dispor das principais instituições europeias – Parlamento
Europeu, Conselho Europeu e Comissão Europeia – para traduzirem em termos
financeiros as prioridades políticas definidas ao nível da UE para um conjunto de
anos seguintes (períodos de 7 anos).
O Conselho
Europeu (composto pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-Membros)
decide unanimemente sobre os valores com base em proposta da Comissão. É, no
entanto, necessário o acordo maioritário do PE para aprovar o texto do Conselho.
As perspetivas financeiras apresentam-se
sob a forma de uma tabela caraterizada por dois elementos principais: despesa e
receita.
A parte da
despesa prevê a repartição e os limites máximos anuais de cada rubrica
(agricultura, fundos estruturais, etc.), estabelecendo o limite máximo de
autorizações por rubrica e ano. O teto global das despesas é constituído por
dois indicadores, o das autorizações (somatório das dotações para
autorizações de despesa numa ótica de compromissos) e o das dotações para
pagamentos (numa ótica de tesouraria). Os tetos representam o limite
máximo de despesas autorizado para os orçamentos anuais, quer na ótica de
compromissos quer na de tesouraria.
Ao nível da
receita, o teto dos recursos próprios, indicado na aludida tabela, determina o
montante máximo da receita do orçamento da UE, fixado por uma decisão distinta
do Conselho.
A tabela do quadro das perspetivas financeiras
apresenta, não só o montante total absoluto das dotações em milhões de euros,
mas também o equivalente em percentagem do Rendimento Nacional Bruto. Este
último aspeto permite criar uma ligação com o limite máximo dos recursos
próprios, que também é fixado em percentagem do RNB comunitário, que atualmente
se eleva a 1,24% do RNB da UE.
A
principal vantagem da existência das perspetivas
financeiras consiste na previsibilidade das despesas europeias a médio prazo,
o que proporciona a estabilidade possível aos Estados-Membros.
As 1.as
Perspetivas
Financeiras (1988-1992),
que ficaram conhecidas por “Pacote Delors I”, do nome do então
Presidente da Comissão Europeia, tiveram por objetivo apoiar
financeiramente o Ato Único,
consagrando o fim da supremacia da Política Agrícola Comum (PAC) no orçamento e
lançando as bases das políticas estruturais. Sucederam-lhe as Perspetivas Financeiras, conhecidas por Pacote
Delors II (1993-1999), visando o financiamento da aplicação do Tratado de
Maastricht assim como o financiamento dos fundos estruturais, instrumento
privilegiado da coesão económica e social. Finalmente, com o alargamento da UE
foi adotada a denominada “Agenda 2000” (2000-2006).
Atualmente,
vigoram as Perspetivas Financeiras
(2007-2013), fruto das mais penosas e morosas negociações de sempre, que se
arrastaram durante quatro presidências da UE (Irlanda, Holanda, Luxemburgo e
Reino Unido). Efetivamente, o diferendo entre a França e o Reino Unido impediu
por várias vezes o desejável acordo. Quando a França exigia o fim do chamado
“cheque britânico”, o Reino Unido respondia com a necessidade de rever o
financiamento da PAC de que a França é a principal beneficiária. Por seu turno,
a Holanda e a Suécia, signatárias da Carta dos 6 (que pretendiam limitar o
orçamento abaixo do limiar de 1%) reivindicavam a baixa do respetivo contributo
para o orçamento comunitário.
Na definição
das perspetivas financeiras, cruzavam-se
duas tendências: a do PE (a partir da análise das prioridades, das políticas e dos
números); e a do Conselho (mais com base no somatório das reivindicações dos Estados-Membros),
tendo a decisão final ficado mais na linha do Conselho. A decisão destas perspetivas demonstrou o esgotamento do atual
modelo de financiamento da UE. Com efeito, a contribuição máxima para o orçamento
da União continua a ser de 1,24%, desde as últimas duas décadas. Entretanto, a
UE ratificou três tratados, incorporou três alargamentos e assumiu maiores
responsabilidades. Atualmente, 85% dos recursos financeiros da União Europeia
não são propriamente recursos próprios, pois têm origem nos orçamentos
nacionais dos Estados-Membros. A situação atual não está, pois, de acordo com o
Tratado de Roma, já que nele se estabelece que o financiamento da União
Europeia deve ser baseado em recursos financeiros próprios e não nas
contribuições nacionais. Daí que o PE tenha insistido e o Conselho tenha
aceitado a necessidade de fazer a reforma profunda de todo o modelo de
financiamento da UE.
- (vd http://www.carloscoelho.eu/saber_mais/ver_dicionario.asp?submenu=35&gloss=711, acedido em março de 2014).
O Parlamento Europeu aprovou a 19 de
novembro passado, em Estrasburgo, o quadro financeiro plurianual para 2014-2020
com um envelope financeiro de 960.000 milhões de euros em dotações de
autorização e 908.000 milhões em dotações de pagamento efetivo.
Depois de meses de negociações, os eurodeputados
consideraram reunidas as condições para dar luz verde às contas dos próximos 7
anos e aprovaram, por maioria confortável, as perspetivas financeiras. O PE pôs, ainda, termo à falta de fundos
que dificultou o cumprimento das obrigações jurídicas e financeiras da Comissão
Europeia nos últimos anos e evitou que o orçamento comunitário entrasse em 2014
no vermelho, acrescentando mais 3.900 milhões de euros ao orçamento de 2013
para cobrir os pagamentos em falta.
O presidente da Comissão considerou aquele
um grande dia para a Europa, alvitrando que a aprovação do orçamento
comunitário ajudará a reforçar a retoma e a ajudar os mais vulneráveis.
Em mensagem divulgada em Bruxelas,
Durão Barroso congratulou-se por terem assim sido concluídas com êxito “longas
negociações”, que se prolongaram durante meses.
Segundo o presidente do executivo
comunitário, o orçamento plurianual da UE para 2014-2020, “moderno e orientado
para o futuro, pode fazer uma diferença real na vida das pessoas” e irá “ajudar
a reforçar e a sustentar a retoma em curso na União Europeia”. Mostra que a Europa
passa de parte do problema da crise a ser parte da solução, pois, configura o
apoio financeiro àqueles que vivem abaixo do limiar da pobreza ou à procura de
emprego, oportunidades de investimento para pequenas empresas e assistência
para comunidades locais, agricultores, estudantes e investigadores.
O euroarca Barroso instara ainda a assembleia
legislativa comunitária a adotar rapidamente os restantes instrumentos e
programas de financiamento individuais, para que os projetos pudessem arrancar
a 1 de janeiro de 2014, de modo que o dinheiro seja desembolsado atempadamente e
os resultados possam efetivamente ser sentidos. (- cf Publico, de 19.11.2013).
Portugal não deixa de estar inserido
numa União repleta de contradições: inépcias e tempos de lucidez; mesquinhez e
generosidade; inibição e assombro; enclausuramento e abertura; egoísmo e
solidariedade.
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