A
18 de agosto, das 10h00 às 12h50, no auditório da NOVA IMS, no Campus de
Campolide, foi apresentado o relatório “Reformar as pensões em Portugal: por um
sistema sustentável, adequado e justo – um contrato entre gerações”, coordenado
pelo economista Jorge Bravo, e que prometia um diagnóstico da sustentabilidade
da Segurança Social (SS) e propostas para o futuro das pensões. A versão final
foi entregue à ministra do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, no final
de julho, após vários adiamentos.
O
grupo de trabalho, que se diz independente, recebeu do governo uma missão
abrangente, que incluía rever a taxa contributiva global (TCG), avaliar, em
conjunto, o sistema previdencial, a Caixa Geral de Aposentações (CGA) e o
sistema não contributivo, desenvolver regimes complementares e de capitalização
e estudar mecanismos de reforma parcial. Assim, há propostas, como
a conta-poupança reforma para crianças e jovens, a criação de planos de
pensões de adesão automática e novos instrumentos de dívida pública para o
segmento do retalho com instrumentos previdenciais, como complemento aos
certificados de aforro.
A
integração, a partir de 2006, dos novos trabalhadores da Administração Pública
(AP) no regime geral da Segurança Social (RGSS) alterou o quadro dos dois
sistemas. No final de 2025, as contribuições destes trabalhadores atingirão
3446 milhões de euros, que entrariam na CGA, se não fosse a mudança. Sem tal efeito
contabilístico – “transferência administrativa entre regimes” –, não haveria a
maior parte dos excedentes da SS, na ótica do economista, segundo o qual os
saldos da CGA e da SS não podem ser analisados isoladamente, sob pena de
criarem ilusão sobre a situação financeira de cada sistema.
A
CGA nunca será autofinanciada e necessitará de dotações do Orçamento do Estado
(OE). À medida que o peso das contribuições converge para zero, a SS terá
posição de solvência mais favorável. Ainda em 2110, haverá despesa com pensões
da CGA a suportar por transferências do OE. Tal situação “fragiliza os
trabalhadores”, por as suas pensões dependerem da disponibilidade do OE. É
certo que a SS apresenta excedentes de cerca de cinco mil milhões de euros (outras
fontes referem 6,7 milhões), mas Jorge Bravo alega que parte do excedente
contabilístico provém das contribuições dos funcionários públicos admitidos após
2006, receitas que, antes, eram dirigidas à CGA. Ora, digo eu, isso beneficia a
SS e prejudica a CGA.
O
saldo foi ainda beneficiado pelo crescimento do emprego, sustentado, em grande
medida, pelos fluxos migratórios e pela forma de classificação de algumas
despesas. Algumas prestações, como reformas antecipadas, são registadas na
componente não contributiva e financiadas pelo OE. Sempre que esta componente
apresenta excedente, o respetivo valor é transferido para a parte contributiva.
É natural: a SS não tem de pagar encargos provindos do regime não contributivo,
tal como não tem de pagar, no futuro, as pensões dos ainda pensionistas da CGA.
O Estado decidiu extinguir, a prazo, a CGA, pelo que deve o OE pagar as pensões
dos inscritos nela, logo que terminem os seus fundos. Ora, se o défice da CGA
já é de cerca de sete mil milhões de euros, por ano, e o Estado, não dispondo
de excedente orçamental para cobrir tal desequilíbrio, está a emitir dívida
pública para financiar tal défice, então, a extinção desta foi irresponsável.
Entre
2045 e 2050 a CGA ficará sem receitas próprias e terá cerca de 55 anos de
despesa para pagar. Nesse período, reformar-se-ão os primeiros trabalhadores da
AP no RGSS, após 2006, transitando a despesa para este sistema. E o economista
avisa que, se nada se fizer, os saldos contabilísticos da SS começarão a cair.
O
Fundo de Estabilização Financeira da Segurança Social (FEFSS) continua sem
indicação clara do momento e das condições em que pode ser mobilizado para
pagar pensões. “O fundo só foi utilizado uma vez”, recorda Jorge Bravo, apontando
problemas no mandato, na autonomia dos órgãos de gestão, na segregação, face ao
Estado, e na transparência.
O
economista criticou a estratégia de investimento e o alto peso da dívida
pública na carteira do fundo, sustentando que tal obrigação reduziu as
possibilidades de acumulação de património. Desde a sua criação, o FEFSS
apresenta taxa média de retorno próxima de 3%. Nesse sentido, recomenda a
clarificação do mandato e que passe a “Fundo de Reserva do Sistema de Pensões”.
E propõe a definição de regras para a acumulação e utilização do património, o
reforço da transparência e da supervisão e a estabilização das fontes de
financiamento.
***
A
taxa de substituição (percentagem do último salário recebida sob a forma de
pensão) compara o valor da primeira pensão com o último salário. Em 2025, o
trabalhador que tivesse auferido, durante a carreira contributiva, o salário
médio declarado na economia teria uma taxa de substituição próxima de 68%. Nos
cenários projetados para 2045 e 2065, a taxa diminuirá entre 10% e 12%, devido,
entre outros fatores, à transição para o cálculo da pensão, com base em toda a
carreira contributiva, em vez de serem considerados só os melhores anos. “Para
o trabalhador normal, haverá uma redução gradual da taxa de substituição”,
alertou Jorge Bravo, frisando que a adequação das pensões será pior do que
atualmente.
O
valor das pensões é atualizado, anualmente, por fórmula que articula a inflação
com o crescimento do produto interno bruto (PIB) e estipula aumentos diferentes,
consoante o escalão. Nos cenários mais frequentes, em que o crescimento médio
do PIB é inferior a 2%, só as pensões que somam até duas vezes o Indexante dos
Apoios Sociais (IAS) acompanham, integralmente, a inflação, perdendo poder de
compra as demais. O efeito acumulado das atualizações gera a deterioração
progressiva do rendimento dos pensionistas. No escalão intermédio, a perda de
poder de compra atinge entre 12% e 13%. É questão a corrigir, na ótica do
economista, para quem “a atualização deveria garantir a todos, pelo menos, a
inflação”.
A
terminar o diagnóstico, Jorge Bravo frisou que o país apresenta claros indicadores
de crescimento da economia não registada e do trabalho informal e que o atual
desenho da SS cria incentivos que permitem a quem declara e contribui, pelo
mínimo, organizar a carreira contributiva de forma a retirar o máximo retorno. Isto
é, o sistema dá incentivos para que quem contribui o mínimo tenha capacidade de
o manipular, para obter o máximo retorno, pelo que a equidade entre os
diferentes contribuintes é insuficiente.
Uma
das principais recomendações passa pela criação de um sistema público de contas
nocionais de contribuição definida. O financiamento continuaria a ser feito por
repartição, mas as contribuições de cada trabalhador seriam registadas numa
conta individual, ao longo da vida, e valorizadas, com uma taxa de juro
meramente contabilística. Na idade da reforma, o montante acumulado seria
convertido numa pensão, através de um fator que teria em conta a esperança de
vida e uma taxa de atualização. Nestes termos, não haveria “qualquer tipo de
capitalização, nem desvio de contribuições do sistema”. O modelo preservaria a
mutualização dos riscos e incluiria um mecanismo automático de reequilíbrio,
perante choques económicos, procurando impedir a transferência de dívidas para
as gerações futuras. O FEFSS funcionaria como reserva de estabilização
integrada no sistema.
O
relatório prevê ainda créditos contributivos pelos períodos passados fora do
mercado de trabalho, tentando corrigir a penalização que recai sobretudo sobre
as mulheres. Estes direitos seriam financiados, em parte, pelo seguro social e,
no restante, pelo OE. “Passaríamos a ter um seguro social autónomo”, disse o
coordenador do estudo.
***
Porque,
alegadamente, “temos um problema de subdeclaração” – 46% das pensões receberam
complementos por mínimos – os peritos querem mudar critérios para os
complementos mínimos.
Em
2025, cerca de 854 mil pessoas receberam complementos por mínimos, o
equivalente a 46% das pensões pagas. Estes apoios, criados como suplemento,
“tornaram-se, na prática, um elemento estrutural do sistema”, afirmou Jorge
Bravo, alertando para o problema de subdeclaração de rendimentos à SS e criticando
o atual sistema de patamares, que pode colocar no mesmo nível quem contribuiu e
quem passou a vida na economia informal.
Além
disso, trabalhador que esteja a poucos anos da reforma pode antecipar que,
dificilmente, sairá do escalão mínimo, reduzindo o incentivo para declarar
rendimentos elevados. Por isso, é proposta a criação da garantia integrada para
a velhice (GIV), articulada com o complemento solidário para idosos (CSI), para
obviar à pobreza, sem eliminar a relação entre contribuições e prestações. O
complemento consideraria as contribuições pagas, seria diferenciado, consoante
se trate de pensionista isolado ou de agregado e diminuiria, gradualmente. à
medida que a pensão contributiva aumentasse. O objetivo é substituir os atuais
escalões por um sistema contínuo, evitando que um pequeno aumento da pensão leve
à perda de todo o complemento.
O
grupo de trabalho propõe que as pensões sejam atualizadas, no mínimo, de acordo
com a inflação, evitando a perda continuada de poder de compra nos escalões
mais elevados. A distribuição dos ganhos associados ao crescimento económico
pode continuar a variar, consoante o valor da pensão e ser complementada por
uma componente ligada à evolução da massa salarial. E recomenda a revisão das
bonificações atribuídas a quem adia a reforma, que podem chegar a 1%, por cada
mês adicional, e são consideradas desajustadas, face ao que seria
financeiramente sustentável. Quanto às reformas antecipadas, “se a penalização
estiver bem calibrada, não faz sentido existir o fator de sustentabilidade”, diz
Jorge Bravo.
O
estudo propõe a harmonização dos regimes de antecipação e a indexação das
respetivas idades à idade normal da reforma. A idade de acesso à pensão por
desemprego de longa duração, por exemplo, está cristalizada, apesar de a idade
legal aumentar. Os regimes especiais devem ser financiados por impostos e pelo
OE, não pela componente contributiva da SS.
Para
a reforma parcial flexível, preveem-se três combinações entre trabalho e pensão
– 75/25, 50/50 e 25/75 (sendo o primeiro número de cada par o rendimento ativo;
e o segundo, a pensão) –, mantendo garantias laborais e direitos, como férias e
subsídio de refeição. Será transição gradual entre vida ativa e reforma, não
uma nova via de antecipação.
A
cobertura dos regimes complementares de pensões, entre 4% e 5%, está
praticamente estagnada, há 25 anos. A experiência internacional mostra que os
modelos de adesão voluntária pouco aumentam a participação. Por isso, deseja-se
que os trabalhadores tenham melhores pensões, como acontece nos países europeus
de referência.
O
grupo propõe a criação de planos profissionais de pensões com inscrição
automática. Todos os trabalhadores elegíveis seriam inscritos por defeito,
embora mantendo o direito de renunciar. “Inverte-se o ónus da decisão, porque
está demonstrado que o aumento da participação é exponencialmente maior”,
explicou o coordenador do grupo, segundo o qual modelo deverá definir regras de
inscrição, repartição das contribuições entre trabalhador e empregador,
incentivos à poupança e modalidades de recebimento na reforma, privilegiando
pagamentos regulares em vez do levantamento imediato de todo o capital. A
inscrição automática abrangeria trabalhadores por conta de outrem dos setores
público e privado, com exceções para rendimentos e bases contributivas muito
baixos, incluindo alguns trabalhadores do serviço doméstico. O relatório coloca
o limiar de exclusão entre 0,9 e 1,5 vezes o salário mínimo, mantendo sempre a
possibilidade de adesão voluntária.
A
taxa contributiva para estes planos ‘privados’, devendo variar entre 8% e 10%, permitirá
gerar complemento rendimento de 10% a 15% na taxa de substituição.
O
grupo de trabalho sugere a criação do “Programa Grão a Grão”, conta
poupança-reforma universal, e a inscrição automática de crianças e de jovens. A
ideia é iniciá-los, desde cedo, a nível universal, com incentivos públicos e
nivelar assimetrias significativas, ou seja, promover o aforro, desde cedo, e
introduzir a educação e a literacia financeiras na escola.
A
conta receberia uma contribuição pública, reforçável por familiares ou por terceiros.
As famílias poderiam transferir para ela, total ou parcialmente, o abono de
família. A idade de inscrição – à nascença ou na entrada na escola – seria uma
decisão política, dependendo o acesso da residência em Portugal e da frequência
do ensino ou da formação profissional. O dinheiro só poderia ser mobilizado na
idade da reforma. Porém, fica para discussão pública a possibilidade de os
jovens contraírem um empréstimo garantido pelo saldo da conta para financiar
estudos pós-secundários, sem comprometer a poupança de longo prazo. Com a
contribuição pública de dez euros mensais, desde o nascimento, o programa teria
o custo anual de 200 milhões de euros. Ainda que as entregas terminassem aos 18
anos, o património acumulado valeria entre 23 mil e 24 mil euros, na idade da
reforma. E a gestão ficaria, por defeito, a cargo de uma entidade pública,
embora as famílias pudessem escolher outra solução.
A
proposta final passa por soluções de mobilização do património imobiliário, quando,
para a maioria das famílias, 88% do património é ativo real, nomeadamente, a morada
de família. “A distribuição é homogénea tanto em famílias com mais ou
menos rendimentos”, afirma Jorge Bravo, salientando muitas famílias terão
pensão insuficiente, mas são detentoras de património, no seu conjunto, muito
valioso, como exemplificou: “Podemos ter, aqui, ao lado, alguém que vive num
apartamento degradado, em Lisboa, que pode valer meio milhão de euros e estar a
receber pensão mínima.”
É
necessário compatibilizar esta mobilização, permitindo-se “a quem quiser
mobilizar património imobiliário para fins previdenciais para financiar a sua
saúde ou assistência” que o faça. Isso passa pela criação de equity
release schemes, mecanismos que levam a transformar o valor da casa em
rendimento, sem obrigar o proprietário a deixá-la. Basta que se construa
um quadro institucional que permita aos setores privado e público dinamizarem tais
ofertas, como “soluções voluntárias”, não devendo quem recorrer a elas ser
privado de outros apoios.
Por
fim, Jorge Bravo disse que o relatório é para a sociedade, que não defende
a rutura ou a privatização da SS e que descarta a possibilidade de
plafonamento.
***
Não
é razoável avaliar as contas da SS, do regime não contributivo e da CGA (extinta),
pelo que o governo deve esclarecer porque encomendou o estudo com tal
pressuposto. Obviamente, não há expressas recomendações de rutura, nem de privatização
da SS, mas os preconizados incentivos, abrindo a privados a criação e gestão de
alguns mecanismos, enfraquecem o bolo contributivo da SS. E é inevitável o plafonamento
de pensões a cargo da SS, pois as pessoas hão de reforçar os outros mecanismos
e reduzir a contribuição para a SS. Ora, a dimensão social do Estado não pode
ser satisfeita pela fragilização do Estado e pelo favor ao grande capital. Se o
Estado gere mal, o grande capital só gere bem, no seu interesse, não no do cliente.
Portanto,
a SS e o OE serão reforçados, se o Estado instar à declaração, para efeitos
fiscais e da SS, de toda atividade e de todo o rendimento da economia, informal,
paralela ou subterrânea, se capitalizar o sistema e se travar as pensões
escandalosas ainda atribuíveis.
E
o Estado não pode olvidar que é empregador dos trabalhadores da AP e equiparados.
2026.08.19
– Louro de Carvalho
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