Chefe de Estado envia Lei do Retorno e Asilo ao Tribunal Constitucional

 

O Presidente da República (PR), em requerimento datado de 7 de agosto, enviou ao Tribunal Constitucional (TC), para efeitos de apreciação da constitucionalidade, o Decreto da Assembleia da República (AR) n.º 105/XVII, publicado no Diário das Sessões da Assembleia da República (DAR), de 24 de julho.

Tal decreto, abreviadamente designado por Lei do Retorno e Asilo, assegura a execução dos Regulamentos (UE) 2024/1349, 2024/1356, 2024/1347, 2024/1348, 2024/1350, 2024/1351 e 2024/1359, transpõe as Diretivas (UE) 2024/1346 e 2024/1233; e altera a lei n.º 34/94, de 14 de setembro, que define o regime de acolhimento de estrangeiros ou apátridas em centros de instalação temporária, a lei n.º 23/2007, de 4 de julho, que aprova o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, e a lei n.º 27/2008, de 30 de junho, que estabelece as condições e procedimentos de concessão de asilo ou proteção subsidiária e os estatutos de requerente de asilo, de refugiado e de proteção subsidiária.

Em Nota da Presidência da República, o chefe de Estado reafirma a necessidade de se combater e de se controlar, eficazmente, a imigração ilegal e de “se garantir a defesa das nossas fronteiras, num quadro de cooperação entre os Estados europeus parte do Espaço Schengen”. Porém, reitera que a segurança das fronteiras “não é incompatível com a dignidade humana”, que pode ser desrespeitada nas mulheres, nos homens e nas crianças “que pedem asilo e refúgio no nosso país”, fugindo “de guerras, de conflitos armados, de perseguições políticas, entre outras razões humanitárias”.

Atribuindo o PR “enorme importância a proteção à família e às crianças”, adverte que “algumas das soluções legislativas deste Decreto [da AR] levantam fundadas dúvidas, quanto a saber se é acautelado o interesse superior da criança”. Com efeito, segundo António José Seguro, “possibilita-se a separação entre pais e filhos ou a expulsão (embora indireta ou consequencial) dos filhos menores portugueses”, permitindo-se, “em certas situações, o afastamento coercivo e a expulsão de crianças estrangeiras com menos de cinco anos que tenham nascido em Portugal”.

Por outro lado, são substancialmente aumentados “os prazos de privação da liberdade, por detenção administrativa, de cidadãos estrangeiros que não praticaram qualquer crime”; e, apesar de, em abstrato, a Constituição da República Portuguesa (CRP) permitir a privação de liberdade, exige “a proporcionalidade da sua duração e a possibilidade de controlo judicial”.

Relevante é, igualmente, “a alteração do efeito normal atribuído à impugnação dos atos administrativos desfavoráveis aos requerentes e aos beneficiários de proteção – que passou de efeito suspensivo a meramente devolutivo – e que vem permitir o afastamento coercivo do território nacional, colocando em causa o direito fundamental ao asilo, o direito à proteção internacional e, mesmo, o direito fundamental de acesso efetivo à justiça”, pois, no dizer do PR, “se uma pessoa é expulsa ou afastada, antes da decisão judicial, é indiferente que um tribunal, anos mais tarde, lhe dê razão e considere que ela teria direito ao reconhecimento como refugiada ou beneficiária de proteção internacional”.

Assim, o chefe de Estado, enquanto garante da CRP, que jurou “cumprir e fazer cumprir”, e como zelador dos direitos humanos, sustenta que, “num Estado de direito, as restrições de direitos, liberdades e garantias devem estar sempre alinhadas com os compromissos internacionais da República Portuguesa, ao nível da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e da Convenção relativa ao Estatuto dos Refugiados”, competindo ao TC apreciar se as opções concretas acolhidas pelo legislador nacional respeitam os princípios estruturantes da CRP, designadamente, “os princípios da dignidade da pessoa humana, da proporcionalidade, da tutela jurisdicional efetiva e da proteção da liberdade pessoal”.

É certo que “as reformas, nesta matéria, são desejáveis”, mas “devem ser feitas com segurança jurídica” e respeitando a CRP e os instrumentos internacionais vigentes. E o PR “considera que eventuais situações de abuso devem ser prevenidas e solucionadas, através do melhor funcionamento das instituições da administração pública e dos tribunais”.

É, pois, neste quadro de valores, que decidiu solicitar ao TC “a fiscalização preventiva do Decreto da Assembleia da República que altera os regimes de acolhimento de estrangeiros ou apátridas, de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, e de concessão de asilo”.

A referida Nota da Presidência da República anexa o extenso requerimento presidencial, de 34 páginas, enviado ao TC. Dele consta um preâmbulo, que refere o enquadramento e os motivos da sujeição do diploma à fiscalização preventiva da sua constitucionalidade, descrevendo os itens em causa, num desenvolvimento em onze pontos. Em oito artigos (1.º-8-º), o requerimento expõe as considerações gerais.  Do artigo 9.º ao 98.º (são 87 artigos) enuncia e fundamenta as dúvidas presidenciais (dez). Por fim, é explicitado o pedido de fiscalização preventiva de onze normas do diploma em causa.

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António José Seguro, considerando que o diploma levanta “dúvidas” sobre a garantia do “interesse superior da criança”, aponta como exemplo a “separação entre pais e filhos ou a expulsão (embora indireta ou consequencial) dos filhos menores portugueses, permitindo-se também, em certas situações, o afastamento coercivo e a expulsão de crianças estrangeiras com menos de cinco anos que tenham nascido em Portugal”.

Também o PR levanta dúvidas, quanto ao aumento dos prazos de privação da liberdade de “cidadãos estrangeiros que não praticaram qualquer crime”, e lembra que a CRP exige “proporcionalidade” e “possibilidade de controlo judicial”.

Para o Presidente da República, a versão final o decreto aprovado, a 17 de julho (último dia dos trabalhos parlamentares da sessão legislativa), com a abstenção do partido do Chega e com os votos do Partido Social Democrata (PSD), da Iniciativa Liberal (IL) e do partido do Centro Democrático Social - Partido Popular (CDS-PP) pode colocar em causa o “direito fundamental ao asilo, o direito à proteção internacional e mesmo o direito fundamental de acesso efetivo à justiça”. Isto, porque é feita uma alteração ao “efeito normal atribuído à impugnação dos atos administrativos desfavoráveis aos requerentes e aos beneficiários de proteção”, passando do efeito suspensivo para “meramente devolutivo”.

Fazendo o PR questão de sublinhar a necessidade de “combater a imigração ilegal” e de defender as fronteiras, sustenta, no entanto, que esse tipo de reformas, “desejáveis”, devem ser feitas com “segurança jurídica”, respeitando a CRP e os instrumentos internacionais vigentes e devendo, num Estado de direito, estar sempre alinhadas com os compromissos internacionais da República Portuguesa as restrições de direitos, as liberdades e as garantias.

Face às dúvidas do Presidente da República, cabe agora ao TC decidir se as “opções concretas” apresentadas pelo executivo de Luís Montenegro e aprovadas na AR, sem maioria (graças às abstenções), respeitam, integralmente, os princípios estruturantes da Lei Fundamental.

O decreto sobre concessão de asilo, detenção e retorno de estrangeiros inclui a transposição de diretivas comunitárias e a execução de regulamentos europeus. Entre outras alterações, aumenta o prazo de detenção em centros de instalação temporária, dos atuais 60 dias para até um ano e meio; elimina a notificação de abandono voluntário e reduz os critérios que impedem a expulsão.

Várias entidades, incluindo o Conselho Superior do Ministério Público (CSMP), o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), bem como o Conselho Português dos Refugiados (CPR) e o Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) deram parecer negativo ao diploma, alertando para possíveis inconstitucionalidades.

Belém já tinha manifestado reservas e deixado alguns sinais da sua posição, em relação às alterações propostas pelo governo, em matérias de regulação da imigração. Com efeito, em maio, quando a lei do retorno e asilo estava já em processo de discussão na especialidade, na AR, o Presidente da República decidiu chamar a Belém várias entidades e associações de imigrantes, para ouvir e tirar o pulso às principais dificuldades sentidas pelos cidadãos estrangeiros em Portugal. E, apesar de ter promulgado a Lei da Nacionalidade, o que mereceu críticas da esquerda parlamentar, já nessa altura, deixou avisos e lamentava a falta de maior consenso, em torno desta relevante matéria.

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As reações não se fizeram esperar.

O Chega considerou “de uma enorme gravidade” a decisão do PR de enviar ao TC o decreto da AR sobre o retorno de estrangeiros. Em comunicado de 8 de agosto, classificou a atitude como “uma irresponsabilidade”. “O envio deste diploma [sobre concessão de asilo, detenção e retorno de estrangeiros] para o Tribunal Constitucional é de uma enorme gravidade, especialmente, num contexto em que milhares de pessoas invadiram Ceuta, com o objetivo de chegar à Europa”, refere o partido, que se absteve na votação final.

O Chega sublinha que o decreto tem “alterações fundamentais e urgentes” que, com esta decisão do Presidente da República, “ficam agora em causa, nomeadamente, no que diz respeito ao efeito devolutivo dos recursos (mantendo-se o efeito suspensivo) e o aumento do prazo para detenção em centro de acolhimento temporário”.

“Com esta ação de Seguro, sendo atingido o prazo de 60 dias, os imigrantes terão de ser libertados, ainda que os seus pedidos de asilo tenham sido rejeitados pelas autoridades competentes”, refere o partido, frisando que se trata de “uma enorme irresponsabilidade” e que é “muito injusto” para os cidadãos estrangeiros que “cumpriram, efetivamente, todos os passos para poderem entrar e residir legalmente em Portugal”.

O chefe de Estado considera que “algumas das soluções legislativas deste decreto levantam fundadas dúvidas, quanto a saber se é acautelado o interesse superior da criança”, em particular, se possibilita a separação entre pais e filhos ou a “expulsão (embora indireta ou consequencial) dos filhos menores portugueses”. “Permitindo-se também, em certas situações, o afastamento coercivo e a expulsão de crianças estrangeiras com menos de cinco anos que tenham nascido em Portugal”, lê-se no texto de Seguro. Entre outras alterações, o prazo de colocação de cidadãos estrangeiros em centros de instalação temporária é alargado para um período máximo de 180 dias, prorrogáveis por igual período.

Ora, para o Chega, “são, exatamente, este tipo de atos políticos irresponsáveis que produzem o designado efeito de chamada”. “São estes buracos na lei que são usados pelas redes de tráfico de seres humanos, para trazerem pessoas para a Europa. E, como vimos, uma vez mais, pelo exemplo de Ceuta, muitas vezes, resultando na morte de pessoas e, mesmo, de crianças”, refere.

Se está tão contrariado o Chega, é de perguntar por que se absteve. Por outro lado, apesar da avalanche humana sobre Ceuta, a Espanha resolveu, celeremente, o grosso do problema, ao invés do que se passa em Portugal, em que as crises se arrastam.

À TSF, Eurico Brilhante Dias, líder parlamentar do Partido Socialista (PS), afirmou que a nota emitida pela Presidência da República, no dia 7, “corresponde, em grande medida, a um conjunto de preocupações que o Partido Socialista já tinha assinalado”. “Há que esperar que as instituições funcionem e que o Tribunal Constitucional possa decidir”, declarou, frisando que, na ótica do PS, “havia um conjunto de temas que podia suscitar questões constitucionais”.

“Vamos ver, agora, a decisão do Tribunal Constitucional. Mas não será a primeira vez que este governo legisla contra a Constituição. Já o fez noutras ocasiões – na lei dos estrangeiros, na lei da nacionalidade – e, neste caso, na Lei do Retorno e Asilo, também nos parece que, mais uma vez, acaba por legislar de forma errada e contra a lei constitucional. Mas vamos esperar com paciência a decisão e o tempo da decisão do Tribunal Constitucional”, vincou.

Já pelo Bloco de Esquerda (BE), também ouvido pela TSF, Fabian Figueiredo considera que a lei é uma “vergonha para a tradição democrática”, mostrando-se confiante em que a lei não passará no TC. “A direita especializou-se em inventar problemas para os resolver. E, regra geral, opta, sempre, por leis inconstitucionais. Portanto, o Presidente da República, em coerência com todos os pareceres, com o debate na Assembleia da República, só podia enviar esta lei para o Tribunal Constitucional”, sustenta o bloquista, referindo que “fazer uma lei que poria o Estado português a violar a Convenção de Genebra, ao lado de uma lista de países torcionários, como a Rússia ou o Sudão, seria uma vergonha para a nossa tradição democrática e violaria, grosseiramente, os direitos humanos”. Portanto, espera que, depois de rejeitada pelo TC, “vá parar ao caixote do lixo”, pois trata-se de “lei cruel” e “nós precisamos de uma lei do asilo que trate bem as pessoas, que respeite os direitos humanos na melhor tradição do Estado português”.

Paulo Muacho, do Livre, declarou que a lei levanta muitas dúvidas de constitucionalidade e de “sensatez básica”. “Estamos a falar de leis que foram aprovadas, que, em alguns pontos, preveem e têm a possibilidade de expulsão de crianças, de menores que nasceram em Portugal. Aquilo que o senhor Presidente da República fez é o mais elementar bom senso e é uma decisão que saudamos, porque essas dúvidas são também as mesmas dúvidas que o Livre e outros partidos levantaram, durante o processo de discussão na especialidade”, explicitou.

Também o Partido Comunista Português (PCP) considera que a decisão do Presidente da República “não surpreende”, argumentando estarem em causa “violações grosseiras de direitos, liberdades e garantias”.

O PCP lembra que já tinha assinalado vários problemas graves, no diploma durante o debate parlamentar, tendo, designadamente, criticado o aumento do prazo máximo de detenção de imigrantes e contestado as normas que admitem a eventual separação entre pais e filhos.

A associação Solidariedade Imigrante aplaudiu a decisão do Presidente da República de remeter a chamada Lei do Retorno e Asilo para fiscalização preventiva do TC, classificando o diploma aprovado na AR, como um “autêntico retrocesso civilizacional”, ao retirar direitos fundamentais. E o presidente da estrutura, Timóteo Macedo, que elogiou a postura do chefe de Estado, sustenta que o texto contém falhas graves e põe em causa direitos humanos básicos.

Já o PSD reagiu à decisão do Presidente da República de enviar o decreto sobre o retorno de estrangeiros e sobre a concessão de asilo e para o TC, afirmando que a lei é “boa e eficaz” e defendendo que as normas aprovadas cumprem, inteiramente, a CRP.

O partido sustenta que as regras aprovadas, na AR, são claras, eficazes no combate à imigração ilegal e respeitam a lei fundamental; que as soluções jurídicas integradas no texto estão em plena consonância com a CRP e que as regras adotadas são mais favoráveis do que as previsões mínimas definidas pela União Europeia (UE). Assim, o PSD insiste na necessidade de dotar o Estado de instrumentos firmes, para assegurar a eficácia dos processos de retorno e de asilo, combatendo toda a imigração ilegal.

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A lei é desumana e a AR não lhe ofereceu uma maioria sustentável. Foi a omissão que venceu.

2026.08.08 – Louro de Carvalho