O
Tribunal Constitucional (TC) não encontrou inconstitucionalidades na Lei de
Estrangeiros e de Concessão de Asilo, mais conhecida como “lei do retorno”, que
o Presidente da República (PR) tinha enviado para aquele tribunal por ter
dúvidas sobre garantias para a proteção de crianças e de famílias. O relator do
Acórdão n.º 736/2026, de 28 de agosto, que mereceu aprovação unânime do plenário
do TC e cujo teor foi sintetizado em comunicado, foi o juiz conselheiro
António de Ascensão Ramos.
Esta
foi a primeira decisão do TC depois de recomposto o
plenário, com a entrada de novos juízes e a eleição do seu novo presidente.
Contudo, desta vez, o plenário funcionou com sete juízes conselheiros, em vez
dos 13 que o constituem.
O
presidente do TC, juiz conselheiro João Carlos Loureiro referiu que o acórdão é
extenso, com mais de 160 páginas, e que responde a 11 questões suscitadas pelo chefe
de Estado. E fez questão de sublinhar que o Decreto da Assembleia da República (AR)
n.º 105/XVII, em análise, “surge no quadro do novo Pacto em Matéria de Migração
e Asilo da União Europeia [UE], que entrou em vigor a 12 de junho de 2026,
e que as questões que, desta vez, foram colocadas à apreciação do TC “são,
substancialmente, distintas daquelas que foram objeto de julgamento” em agosto
de 2025, quando não acolheu várias normas da lei de estrangeiros.
“As
três primeiras questões colocadas reportam-se à relação entre pais,
estrangeiros e filhos nacionais e filhos estrangeiros residentes em
Portugal, e à posição das crianças estrangeiras com menos de cinco anos ou
requerentes de proteção internacional, acompanhadas ou não acompanhadas. O
Tribunal decidiu não se pronunciar com a ‘inconscibilidade’ das normas em causa”,
afirmou o presidente do TC.
Já
quanto à detenção cautelar em Centro de Instalação Temporária (CIT), ao
procedimento de regresso na fronteira e ao procedimento de triagem, sem
prejuízo de particularidades, estão em causa, no dizer de João Carlos Loureiro,
medidas legais destinadas a
assegurar a efetividade do controlo de fronteiras, por via de ingerências na
liberdade pessoal de cidadãos estrangeiros, essencialmente, mediante
ingerência na liberdade ambulatória e na liberdade de deslocação, consagradas,
respetivamente, nos artigos 27.º e 44.º da Constituição da República Portuguesa
(CRP). Também aqui, o TC entendeu que as normas não são inconstitucionais.
O
diploma, originado em proposta de lei do governo, foi aprovado a 17 de
julho, no último dia dos trabalhos da AR, antes das férias, graças
à abstenção do Chega e aos votos favoráveis do Partido Social Democrata (PSD),
da Iniciativa Liberal (IL) e do partido do Centro Democrático Social (CDS), mas
com os votos contra da esquerda. E, a 7 de agosto, o PR enviou-o ao TC, para fiscalização
preventiva da constitucionalidade, por dúvidas, em especial, sobre as garantias
do “interesse superior da criança”.
O
chefe de Estado apontava, como exemplo, a “separação entre pais e filhos
ou a expulsão (embora indireta ou consequencial) dos filhos menores
portugueses, permitindo-se também, em certas situações, o afastamento coercivo
e a expulsão de crianças estrangeiras com menos de cinco anos que tenham
nascido em Portugal”. E levantava dúvidas, quanto ao aumento dos prazos de
privação da liberdade de “cidadãos estrangeiros que não praticaram qualquer
crime”, lembrando que a CRP exige “proporcionalidade” e “possibilidade de
controlo judicial”.
Para
António José Seguro, o diploma pode ainda colocar em causa o “direito
fundamental ao asilo, o direito à proteção internacional e, mesmo, o direito
fundamental de acesso efetivo à justiça”, porque faz uma alteração ao “efeito
normal atribuído à impugnação dos atos administrativos desfavoráveis aos
requerentes e aos beneficiários de proteção”, passando do efeito suspensivo a “meramente
devolutivo”.
Na
fase de discussão parlamentar, várias entidades, como o Conselho Superior
do Ministério Público (CSMP), o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (CSTAF), o Conselho Português dos Refugiados (CPR) e o
Alto-Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) deram parecer
negativo ao diploma.
***
O
secretário-geral do Partido Socialista (PS) disse que o seu partido respeita
a decisão do TC.
Em
declarações aos jornalistas, à margem da sessão de encerramento da “Rota pelo
Interior e Cooperação Transfronteiriça”, em Vila Real de Santo António, no
distrito de Faro, José Luís Carneiro, escusou-se a fazer mais comentários sobre
o assunto, só afirmando que o partido respeita as decisões judiciais, quando
concorda e quando não concorda com elas. E, questionado como se posicionava,
quanto à decisão dos juízes do Palácio Ratton, respondeu que o partido respeita
a decisão do TC, como sempre fez. “Quando respeitamos a decisão dos órgãos de
soberania, respeitamo-la na sua plenitude, quando concordamos e quando
discordamos”, reforçou, face a insistência dos jornalistas.
Já
o Livre, que também votou contra o diploma na AR, apela ao chefe de Estado para
que o vete. A decisão do TC, apesar de não dar razão às dúvidas do PR, não
impede o veto político. “Entendemos que há margem para veto político do
Presidente da República”, diz o deputado Paulo Muacho, em nota enviada às
redações. Em caso de veto, a lei pode ser confirmada por maioria absoluta de
deputados, que a não obteve na votação de julho, em que foi aprovada apenas
por votação suficiente. “O Livre respeita a decisão do Tribunal Constitucional,
não obstante discordar da mesma. Porém, o facto de o Tribunal não ter
considerado a lei inconstitucional não significa que esta seja uma boa lei ou
que seja desejável”, discorre o deputado.
Portanto,
o Livre mantém, as suas críticas ao diploma, “nomeadamente, quanto à sua
desumanidade, quando prevê a possibilidade de detenção e de expulsão de
crianças migrantes”.
***
O
porta-voz do PSD diz que partido está com “sentimento de dever cumprido”, após
decisão do TC. Sem violações detetadas, “não há razões” para que o PR não
dê luz verde ao diploma.
Sebastião
Bugalho quis deixar claro que, qualquer que seja a decisão de Belém, a relação
entre palácios não ficou beliscada. “Não olhamos para o facto de as
instituições se fiscalizarem como guerrilha”, vincou. Nesse sentido, o PSD não
viu “estranheza” no pedido de fiscalização feito pelo chefe de Estado, nem
ficou “surpreendido” com a decisão do TC. “Não há razões para ninguém
ficar insatisfeito, menos os partidos que não querem reformas”, atirou.
Porém,
frisou que esta decisão é celebrada por permitir ao governo concluir a reforma
na área da imigração, “enquanto muitos perdem tempo com barulho”.
***
Em
vários dos pontos mais sensíveis, o TC reconhece que estão em causa direitos
fundamentais, como a liberdade, a proteção das crianças, a unidade familiar e o
direito à tutela judicial efetiva, mas sustenta que o legislador
estabeleceu mecanismos suficientes para compatibilizar as novas regras com a CRP.
Uma
das ideias centrais do acórdão é que as consequências potencialmente graves
previstas pela nova lei não ocorrem de forma automática. É o caso da
detenção e da deportação de crianças, bem como a separação de famílias com a
deportação de responsáveis com menores a cargo, atualmente proibida por lei. “A
decisão de afastamento coercivo do território nacional não decorre, automática
e imediatamente, da decisão de não admissão ou de recusa do pedido de proteção
internacional”, reza documento de mais de 160 páginas.
Os
juízes relevam, em vários pontos do acórdão, a necessidade de apreciação
individual de cada caso, a intervenção de um juiz ou a possibilidade de
recorrer aos tribunais para travar decisões administrativas. É, pois, a
confiança no funcionamento do sistema judicial, em especial dos tribunais
administrativos, que assenta boa parte da decisão. E, mesmo nos casos em que o
recurso deixa de suspender, automaticamente, os efeitos de uma decisão, o
TC considera que continuam disponíveis mecanismos judiciais capazes de evitar
prejuízos, tal como salienta a possibilidade de recorrer à ação cautelar para
suspender a eficácia do ato, na pendência da impugnação, e refere a necessidade
de assegurar a “dissipação de riscos irreparáveis”.
***
O
texto volta à mesa do PR, que tem 20 dias para o analisar. E ou promulga
ou veta. Caso vete, o diploma volta à AR, que o poderá confirmar.
As
normas para as quais o chefe de Estado pediu a análise de constitucionalidade,
com a resposta sucinta do TC, são:
*
Permissão de expulsar estrangeiros com filhos menores portugueses, mesmo
que isso leve à separação da família. A norma não é inconstitucional, porque a
existência de filho menor português não impede, absoluta e automaticamente,
a expulsão do progenitor estrangeiro, devendo, antes, as autoridades avaliar as
circunstâncias concretas, incluindo a situação da criança, a relação familiar e
o seu superior interesse.
*
Expulsão de crianças estrangeiras nascidas em Portugal, com menos de cinco anos.
Nem a CRP, nem os instrumentos internacionais e europeus aplicáveis reconhecem
imunidade absoluta à expulsão de todas as crianças estrangeiras nascidas no
Estado de acolhimento.
*
Detenção de crianças estrangeiras sem acompanhamento de adulto responsável. A
norma, não é, por si só, contrária à CRP, desde que aplicada de forma
excecional e sujeita às garantias reforçadas previstas para as crianças.
*
Detenção de estrangeiros em centro de instalação temporária (CIT), até 180 dias,
prazo prorrogável, em determinadas situações, podendo chegar aos 360 dias. Tal
prazo não é automaticamente desproporcionado, porque a medida continua
dependente da verificação das circunstâncias previstas na lei e do controlo
judicial.
*
Detenção de requerentes de asilo ou de proteção internacional, até 180 dias, enquanto
contestam, judicialmente, decisão desfavorável sobre o pedido. A detenção do cidadão
enquanto recorre de decisão negativa não viola o direito de acesso aos
tribunais e está sujeita aos limites e garantias previstos na lei e não resulta,
automaticamente, da apresentação do recurso.
*
Continuação ou repetição da detenção, por novas circunstâncias ou informações
que a possam justificar. A norma não elimina a revisão periódica da detenção,
porque o mecanismo que permite reapreciar a medida, quando surgem
circunstâncias novas ou informações relevantes, funciona em complemento ao
regime geral, que impõe reexame judicial, a cada 30 dias.
*
Obrigação de permanecer numa zona de fronteira – zona internacional de
aeroporto, CIT ou espaço equiparado – durante a análise do processo de pedido de
proteção internacional. Tal permanência não é automaticamente inconstitucional,
porque está integrada num procedimento específico, tem limites temporais e está
sujeita a regras próprias.
*
Obrigação de permanecer, num centro de triagem, até sete dias, prazo que pode
ser prolongado em situações excecionais. Permanecer à disposição das
autoridades, durante o procedimento de triagem não constitui, necessariamente,
uma detenção. É medida ligada à identificação e avaliação da situação da
pessoa, limitada no tempo e sujeita a controlo jurisdicional.
*
Recursos que não suspendem, automaticamente, a decisão administrativa
desfavorável sobre um pedido de proteção internacional. A CRP não exige que
todos os recursos contra decisões administrativas suspendam, automaticamente,
os seus efeitos. A tutela judicial efetiva continua assegurada, pois o
requerente pode recorrer a outros mecanismos, como providências cautelares.
*
Expulsão no decurso de processo judicial, antes de haver decisão judicial
definitiva sobre a contestação apresentada. A possibilidade de o procedimento
de afastamento avançar antes de decisão judicial definitiva não significa que a
pessoa seja, automaticamente, expulsa. Para o TC, a decisão sobre o pedido de
proteção internacional e a decisão de afastamento são juridicamente distintas, dependendo
esta última de procedimento próprio.
*
Expulsão de refugiados ou beneficiários de proteção subsidiária antes da
decisão judicial sobre o recurso contra a decisão que lhes retirou o direito à
proteção, ou seja, perda da proteção internacional e eventual afastamento. Retirar
o efeito suspensivo automático ao recurso contra a perda do estatuto de
refugiado ou de beneficiário de proteção subsidiária não viola, por si só, o
direito à tutela judicial efetiva. A pessoa continua a poder recorrer aos
tribunais e a pedir medidas urgentes para suspender os efeitos da decisão,
quando haja um risco relevante.
***
Diferente
de outros diplomas, a votação no Palácio Ratton não contou com a presença
de todos os juízes do TC. O resultado foi discutido por sete: António José da
Ascensão Ramos (relator), Gabriela Cunha Rodrigues, Paula Ribeiro de Faria, Rui
Guerra da Fonseca, Carlos Medeiros de Carvalho, Luís Filipe Lameira e João
Carlos Loureiro, presidente.
Contudo,
tal situação não está desconforme com o artigo 42.º da Lei Orgânica do Tribunal
Constitucional – Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, cuja última alteração foi
introduzida pela Lei n.º 1/2022, de 4 de janeiro, que estabelece a organização,
o funcionamento e o processo do Tribunal Constitucional.
“O
que está em causa são medidas legais destinadas a assegurar a efetividade do
controlo de fronteiras por via de ingerências na liberdade pessoal de cidadãos
estrangeiros”, lê-se no comunicado entregue aos jornalistas na sessão de apresentação
pública.
O
TC entende que, embora a lei permita a expulsão de pais ou mães com filhos
menores não é automática. O mesmo para as crianças menores de cinco anos. Nos
casos de detenção, os juízes constitucionais entendem que não será a regra, mas
uma medida utilizada como último recurso.
Ora,
porque o diploma, como dissemos, foi aprovado por um número suficiente de deputados,
mas, porque mereceu os votos contra de toda a esquerda parlamentar e a
abstenção da segunda maior força política, não foi acolhido pela maioria da AR.
Por outro lado, apesar de não ser atingido, estritamente, por
inconstitucionalidade e de não estar desalinhado do novo entendimento da UE,
sobre a matéria, mantém os laivos de desumanidade apontados pelas entidades que
deram parecer negativo, durante a discussão parlamentar.
Por
isso, entendo que o Presidente da República faria bem em lhe opor o seu veto político,
o que, vincando a sua posição, constituiria uma forma de testar o Chega, que se
diz cristão, e o PS que se diz humanista, a ver se, em sede de discussão na AR,
impediriam a sua confirmação.
Efetivamente,
como sustentou, em Fátima, a 13 de agosto, o núncio apostólico em Portugal, D.
Andrés Carrascosa Coso, “um cristão não tem direito a ser xenófobo” e os
portugueses, pela sua História ligada às migrações, também não. Disse-o perante
emigrantes que saíram do país, “para procurarem outras lugares e [para] desenvolverem
a sua família”, e pessoas que “nasceram noutros lugares” e vivem em Portugal.
2026.08.29
– Louro de Carvalho
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