A
22 de maio, foi aprovada, na generalidade, na Assembleia da República (AR) a Proposta
de Lei n.º 72, do governo, que revoga a Lei n.º 98/97, de 26 de agosto (Lei de Organização
e Processo do Tribunal De Contas), e aprova a nova lei sobre a organização e
processo do Tribunal de Contas (TdC), com os votos favoráveis do Partido Social
Democrata (PSD), do partido do Centro Democrático Social – Partido Popular (CDS-PP)
e da Iniciativa Liberal (IL). Abstiveram-se o Partido Socialista (PS) e o
Juntos pelo Povo (JPP), ao passo que o partido Chega, o Livre, Bloco de
Esquerda (BE), o Partido Comunista Português (PCP), o partido Pessoas-Animais-Natureza
(PAN) e o deputado do PS Pedro Vaz votaram contra.
Por
conseguinte, a proposta baixou, para discussão na especialidade, à 13.ª
Comissão – a Comissão da Reforma do Estado e Poder Local –, prevendo-se, neste passo, alterações
relevantes ao texto para que, uma vez aprovado e promulgado, possa entrar em
vigor.
Já
o Projeto de Lei n.º 609, do Chega, relativo à alteração à lei de organização e
processo do TdC foi recusado, com os votos contra do CDS-PP, IL, PSD, Livre,
BE, PCP e do deputado Pedro Vaz; o PS, PAN e JPP abstiveram-se; e apenas o
Chega votou a favor.
A
proposta de nova lei do Tribunal de Contas permitirá às autarquias e aos demais
serviços públicos a dispensa de visto prévio de contratos acima de 10 milhões
de euros, desde que tenham mecanismos de controlo internos que incluam
auditorias periódicas, não carecendo, no termos da Proposta de Lei, de ser
sujeitos a um processo de fiscalização prévia, por parte do TdC, os contratos
públicos até 10 milhões de euros.
Quando
estiverem em causa valores acima desse patamar, as entidades que celebram os
contratos – como as autarquias, o Estado, os serviços públicos e as regiões
autónomas – podem optar por não os submeter ao crivo prévio do tribunal, desde
que “disponham de sistemas de decisão e controlo interno, devidamente
acreditados por despacho do membro do governo responsável pela área das
finanças, mediante parecer da Inspeção-Geral de Finanças (IGF)”.
A
presidente do TdC considerou que a solução do governo vertida na proposta para
alterar a lei da instituição é “verdadeiramente inconstitucional”. Na verdade,
em conferência de imprensa, em Lisboa, Filipa Urbano Calvão revelou que foi
entregue, na AR, um parecer da Comissão Permanente do TdC que identifica um
conjunto de aspetos da proposta de Lei que “suscitam séria preocupação do ponto
de vista constitucional, institucional e financeiro”. E considerou que a
proposta “afeta princípios estruturantes do mandato constitucional” do TdC, “comprometendo
a coerência do modelo português de controlo financeiro público e suscitando
reservas, quanto à preservação da independência do Tribunal”.
***
Três
organizações internacionais estão preocupadas com a alteração legislativa
proposta pelo governo – pela voz de Gonçalo Matias, ministro Adjunto e da
Reforma do Estado –, relativa ao TdC vincando a necessidade de
“salvaguardar a independência da instituição”.
Em
carta de 20 de maio, dirigida aos deputados da AR, a Organização Internacional
das Instituições Superiores de Controlo (INTOSAI), a Iniciativa para o
Desenvolvimento da INTOSAI (IDI) e a Organização Europeia das Instituições
Superiores de Controlo (EUROSAI) recordam que a independência das entidades de
auditoria pública é “princípio internacionalmente reconhecido e consagrado em
referências, como a Declaração de Lima e a Declaração do México, ambas
reconhecidas pelas Nações Unidas”.
A INTOSAI, sediada
em Viena de Áustria, reúne os TdC e órgãos equivalentes de todo o Mundo e é voz
global para a auditoria do setor público; a IDI, sediada em Oslo, na Noruega, é
um órgão sem fins lucrativos da INTOSAI que apoia o fortalecimento das
Instituições Superiores de Controlo (ISC), a nível global, pela capacitação, pela
formação de auditores e pela promoção de boas práticas; e a EUROSAI, sediada
em Madrid, na Espanha, é um dos sete grupos de trabalho regionais da INTOSAI e
reúne os TdC e órgãos de fiscalização do setor público da Europa para promover
a cooperação profissional técnica.
Em
causa está a intenção do governo de dispensar de visto prévio do TdC os
contratos públicos de valor inferior a dez milhões de euros. Atualmente, a
fiscalização prévia é exigida em atos e contratos públicos com valor igual ou
superior a 750 mil euros ou a 950 mil euros, quando este for o valor de vários
contratos interligados.
Embora
ressalvem que compete às autoridades nacionais definir e alterar os seus
enquadramentos legais e institucionais, as organizações internacionais defendem
que “qualquer reforma deve respeitar os princípios que garantem a
autonomia e a eficácia das instituições superiores de controlo”. Em concreto,
destacam três aspetos que consideram essenciais: a preservação de um mandato
amplo e abrangente do TdC, que assegure “uma fiscalização plena e eficaz
da utilização dos recursos públicos”, a manutenção da autonomia
organizacional e de gestão do TdC, incluindo matérias atinentes a recursos
humanos, a recrutamento e a gestão interna, livres de influências externas e a
garantia de que o Tribunal pode divulgar as suas conclusões e pareceres, de
forma independente e sem limitações.
Porém,
aquelas entidades esclarecem que as suas observações não constituem uma tomada
de posição sobre opções legislativas concretas, em Portugal, mas antes uma
chamada de atenção para a necessidade de alinhar qualquer reforma com os
padrões internacionais de independência das instituições superiores de
auditoria. E, no final, mostram-se disponíveis para prestar apoio técnico ou
esclarecimentos adicionais às autoridades portuguesas.
A
carta junta-se à lista de pareceres negativos à reforma do TdC, proposta pelo governo,
entregues na AR pelo TdC, pelo Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC), pelo
Conselho Superior do Ministério Público (CSMP) e pelo Conselho Superior da
Magistratura (CSM).
O
documento do TdC considera que não está em causa a mera reorganização técnica,
mas a mudança estrutural no sistema de controlo financeiro, com impacto direto
na independência do Tribunal e na capacidade de fiscalizar a despesa
pública. E identifica, na proposta, três grandes problemas que podem criar
“zonas sem escrutínio”, na gestão de dinheiro público: redução do controlo
externo independente, enfraquecimento da fiscalização preventiva e diminuição
da responsabilidade dos decisores públicos. Face a tais problemas, o TdC levanta
dúvidas sobre a independência do modelo, sobretudo, porque algumas decisões
passariam a depender de atos administrativos do governo, isto é, de órgãos sujeitos
a fiscalização. E critica as alterações na responsabilidade financeira, pois, a
ser aprovada a proposta, haveria responsabilidade só em caso de dolo ou de culpa
grave, deixando de ser sancionada a negligência simples e podendo pareceres
técnicos ou jurídicos afastar a culpa do decisor.
O
MENAC, considerando que a proposta do governo pode “comprometer
significativamente o atual sistema de prevenção e de combate à corrupção”,
afirma que as alterações são “suscetíveis de comprometer, significativamente, a
atual arquitetura de controlo da corrupção em Portugal, particularmente, no
domínio da fiscalização prévia e da responsabilidade financeira dos gestores
públicos”. A principal preocupação prende-se com a redução do âmbito da
fiscalização prévia do TdC, pelo aumento substancial do limiar de contratos
sujeitos a visto. E o MENAC lembra que decisões de recusa de visto prévio pelo
TdC tiveram consequências relevantes no combate à criminalidade
económico-financeira. Assim, a reforma, em seu entender, fragilizará os
mecanismos de prevenção, reduzindo a capacidade de deteção precoce de
irregularidades e aumentando o risco de corrupção e impunidade na gestão
pública.
O
CSMP, liderado pelo procurador-geral da República, Amadeu Guerra, aponta riscos
de enfraquecimento do controlo prévio, aumento da pressão sobre auditorias
posteriores e insuficiência de meios do Ministério Público (MP) para responder
ao novo modelo.
A
alteração mais significativa, para o CSMP, está na forte redução do âmbito da
fiscalização prévia, pela subida do limiar geral para 10 milhões de euros. Embora
a proposta preveja mecanismos mitigadores, como a comunicação obrigatória ao TdC
de contratos superiores a 950 mil euros, cláusulas antifracionamento e reforço
de auditorias, o MP diz que tais medidas atenuam, mas não substituem o controlo
prévio e mostra-se muito crítico, no atinente às alterações ao regime da culpa
financeira, pois a culpa, dolosa ou negligente, deve remeter para o Código
Penal. Por tudo isto, o CSMP considera preferível manter o regime atual.
No
parecer do CSM, uma das principais críticas incide no enfraquecimento da
fiscalização prévia do TdC. O órgão considera “avisado rever” o elenco de
atos isentos de fiscalização, os novos limiares previstos e as limitações aos
fundamentos de recusa de visto, já que a flexibilização do controlo preventivo
transfere a garantia da legalidade para um momento posterior, já na execução da
despesa. Ora, tal mudança só poderia funcionar com sistemas de controlo interno
“robustos e eficazes”, cuja fiabilidade deveria ser previamente avaliada pelo
próprio TdC. Sem essas cautelas, o CSM entende que a proposta “dá um sinal de
maior facilitismo na contratação pública”, potenciando uma perceção pública de
irregularidades e de ilegalidades, e alerta para riscos acrescidos no contexto
de forte execução de fundos europeus, nomeadamente, do Plano de Recuperação e
Resiliência (PRR). E o aumento do limiar de fiscalização prévia para contratos
até 10 milhões de euros poderá deixar contratos de elevado valor sem escrutínio
preventivo, aumentando “o risco de contágio da corrupção”.
Outra
das reservas incide na exclusão de algumas empresas do setor público
empresarial da jurisdição e do controlo financeiro do TdC, bem como na ausência
de competência expressa para fiscalizar a aplicação de fundos europeus –
competência prevista na lei em vigor.
O
CSM questiona também a constitucionalidade de algumas normas da proposta,
sobretudo as que remetem para regulamentos administrativos ou para decisões de
membros do governo a definição dos limites da competência do TdC, o que pode
violar a reserva de competência legislativa da AR prevista na Constituição.
***
O
ex-ministro das Finanças socialista, Fernando Medina, em artigo publicado no Jornal
de Negócios, aplaude a proposta de reforma do Tribunal de Contas (TdC)
apresentada pelo governo e defende o limiar dos dez milhões de euros na
dispensa dos vistos prévios, afastando-se da posição do PS, que sustenta que o
montante é demasiado elevado.
Neste
sentido, escreve que, “durante demasiadas décadas, Portugal reforçou os poderes
negativos do Tribunal, ao ponto de lhe permitir a apreciação do mérito das
decisões políticas, com prejuízo, e não benefício, para a qualidade da gestão e
da despesa públicas”, o que, em sua opinião, a reforma pretende corrigir, devolvendo
o TdC ao lugar onde deve estar: a avaliação da legalidade formal da despesa, o
poder de fiscalizar e auditar quem a executa, “não o poder de autorizar”. Por
isso, conclui que esta é uma “reforma necessária, feita com profundidade e
feita em defesa do interesse público”.
Sobre
as objeções levantadas à proposta, nomeadamente, o limiar dos 10 milhões de
euros para a dispensa de visto prévio, tido como elevado, inclusive, pelo PS, Fernando
Medina não concorda com esta crítica, antes considera “um erro alterar a
proposta do governo” e sustenta que diminuir o limiar é apenas uma cedência às
vozes que defendem o “status quo”.
A
fasquia dos dez milhões de euros, valor abaixo do qual deixa de ser necessário
o visto prévio do TdC, mereceu um comentário de José Luís Carneiro, secretário-geral
do PS, para quem “os valores que apareceram no espaço público são muito
elevados”. Porém, o governo já se mostrou para negociar o montante.
O
ex-ministro das Finanças, quanto à dispensa de fiscalização dos contratos de
muito longa duração, como as parcerias público-privadas, entende que “nada se
subtrai ao escrutínio” e anatematiza as críticas sobre os riscos do aumento da
corrupção, enfatizando que “é a objeção mais ruidosa, mais populista e também a
mais oca”, pois, na sua ótica, “não se conhece um único caso de acusação por
corrupção resultante de matéria que o Tribunal deixe de tratar com esta reforma”.
Aliás, como sublinha, “o visto prévio nunca foi instrumento de combate à
corrupção”, mas “é um controlo de legalidade formal, anterior a qualquer ato
praticado”, pelo que “agitar o fantasma da corrupção é o último recurso de quem
não tem argumentos”.
Fernando
Medina critica ainda a reação do TdC à proposta, tendo entrado no debate em “tom
impróprio”, e sustenta que “uma instituição que se mobiliza, acima de tudo, em
defesa do seu próprio poder enfraquece a autoridade que diz proteger”, vincando
que várias decisões do TdC “já custaram ao país centenas de milhões de euros,
em obra parada e [em] investimento bloqueado”. E aponta, como exemplos, o novo
Hospital Oriental de Lisboa, os programas de habitação acessível, em Lisboa, e
a reconversão da zona oriental do Porto, frisando que foram projetos travados,
durante anos, por um veto que confundiu legalidade com mérito, e que se pagam “com
o dinheiro de todos e [com] a vida de quem esperava por eles”.
Para
ex-governante e ex-autarca de Lisboa, o vídeo produzido pelo TdC contra a
proposta de lei “figurará, por muito tempo, como o maior elogio à necessidade e
urgência da reforma”, merecendo “ser alvo de sanção reintegratória por parte
dos que o decidiram”.
Por
fim, espera “que os partidos com experiência executiva, no governo, nas regiões
ou nos municípios, não se deixem impressionar pela demagogia que por aí se
ouviu”.
***
Também
o advogado e constitucionalista Rui Medeiros não duvida de que há “manifestação
clara de corporativismo judicial” nas críticas que são feitas à reforma do TdC
que liderou, juntamente com Maria Oliveira Martins. E, em entrevista ao jornal Público,
de 23 de maio, acusa o TdC de “falta de decoro institucional”, na reação contra
a reforma. Porém, considera que os objetivos de eficácia e de agilidade se
mantêm, bem como o princípio que está em causa, ainda que o limiar a partir do
qual é exigido visto prévio baixe dos 10 milhões de euros para cinco milhões, o
que pode ser objeto de discussão na especialidade pela AR.
Quanto
aos valores em causa, admite que há serviços públicos e autarquias que têm
escala diferente, pelo que a exigência de visto prévio, em termos do montante dos
contratos, pode ter patamares diferentes. Aliás, na sua ótica, o visto prévio
só deve ser necessário, “enquanto não houver sistemas de controlo interno fiáveis”.
Revela
que o último relatório do TdC regista 17 recusas de visto, face aos 3321 pedidos
(17%); diz que a acusação de inconstitucionalidade é inconsistente; e frisa que
a lei em vigor, com 30 anos, do tempo de Sousa Franco, “é uma manta de retalhos”,
pelo que Vítor Caldeira tentou alterá-la, em 2020, mas a proposta não seguiu, pois
o TdC não a quis.
***
Há
corporativismo no MP, nos juízes, nas polícias, nos partidos e no governo. O
TdC é moroso e esquisito, em alguns casos, mas a proposta de lei traz riscos de
consequências incontroláveis. É abstruso que certas matérias atinentes ao TdC
fiquem a cargo de membros do governo. Porém, é deplorável que governo, TdC e
peritos troquem acusações tão graves.
2026.05.23
– Louro de Carvalho
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