UE enfrenta questões difíceis sobre a adesão da Ucrânia

 

A Ucrânia, nação soberana e democrática que decidiu, livremente, que pretende juntar-se à família europeia, apresentou o pedido de adesão à União Europeia (UE), no final de fevereiro de 2022, escassos dias após a Rússia ter lançado a sua agressão não provocada e injustificada em grande escala. E a UE vem trabalhando com os parceiros ucranianos para facilitar o processo de adesão e para os apoiar no cumprimento dos critérios de adesão.  

A Comissão Europeia apresentou parecer sobre o pedido, em junho de 2022, tendo sido concedido à Ucrânia o estatuto de país candidato à adesão, por todos os estados-membros, nesse mês. E, em dezembro de 2023, os líderes da UE acordaram em dar início às negociações de adesão com a Ucrânia. E a UE iniciou, formalmente, as negociações de adesão com a Ucrânia, na primeira Conferência Intergovernamental, em junho de 2024.  

Os países em processo de adesão devem implementar reformas, a fim de se alinharem com a legislação e com as normas da UE, conhecidas como acervo da União. A Ucrânia mostrou impressionante capacidade de reformas, mesmo em tempo de guerra. Assim, fez progressos em vertentes importantes, como a reforma do sistema judicial, o desenvolvimento da economia de mercado viável, a luta contra o branqueamento de capitais, a modernização da administração pública (AP) e a proteção dos direitos das minorias nacionais. Antes de as negociações poderem ter lugar, a Comissão e a Ucrânia procederam a exame analítico dos capítulos do acervo da União, a fim de se determinar o grau de preparação do país para a adesão. E a Ucrânia concluiu, com êxito, este processo de análise, em setembro de 2025. 

O executivo europeu apresenta os resultados do processo aos estados-membros sob a forma de relatórios analíticos, em que pode recomendar a abertura de negociações nos domínios políticos pertinentes.  Logo que os estados-membros chegarem a acordo, os capítulos de negociação (organizados em seis grupos temáticos) podem ser abertos. A Ucrânia já cumpriu as condições para abrir três destes grupos de capítulos: Apesar da guerra e das dificuldades que enfrenta, iniciou o processo que traz vantagens significativas tanto para o país como para a UE. A sua adesão aumenta a estabilidade e a segurança regionais, reforça os nossos valores comuns de liberdade e democracia e enriquece a nossa diversidade cultural e o nosso património. Alarga o mercado único, criando novas oportunidades para as empresas europeias e reforçando a competitividade da Europa. 

A Ucrânia mantém fortes laços históricos e culturais com a Europa e almeja a estabilidade política e económica de que gozam os estados-membros da UE. Constitui verdadeira democracia presidencial e parlamentar e dispõe de uma AP que funciona bem e que se tem mantido em funcionamento durante a guerra. Há uma sociedade civil ativa e o sistema eleitoral mostra ser justo e livre.  E Ursula von der Leyen, presidente da Comissão Europeia, considera que “a Europa está no horizonte de todos os Ucranianos que lutam por um futuro melhor” e que, juntos, podemos vencer esta luta, completar a nossa União, trazer a Ucrânia para a casa europeia comum – “o sonho dos heróis e dos mártires da Ucrânia” e o “nosso”.

A UE trabalha no sentido de integrar, gradualmente, a Ucrânia no seu mercado único e permitir que os Ucranianos beneficiem de algumas vantagens de que beneficiam os cidadãos europeus. A UE e a Ucrânia têm um acordo de associação, desde 2014, o principal instrumento para aproximar a Ucrânia e a UE, já que promove laços políticos mais estreitos, ligações económicas mais fortes e o respeito pelos valores comuns.  O acordo inclui a zona de comércio livre abrangente e aprofundado (ZCLAA), que promove o comércio entre a UE e a Ucrânia, pela redução gradual dos direitos aduaneiros sobre bens e serviços, contribuindo para a integração da Ucrânia no mercado único, incentivando-a a alinhar-se pelas normas da UE.  E, em outubro de 2025, entrou em vigor a ZCLAA atualizada, para reforçar os fluxos comerciais.  

A UE é o principal parceiro comercial da Ucrânia, representando mais de 50 % do seu comércio de mercadorias, em 2024, ano em que o comércio de mercadorias entre a UE e a Ucrânia atingiu 67,2 mil milhões de euros, o que mostra que o comércio de mercadorias mais do que duplicou, desde a entrada em vigor da ZCLAA, em 2016. E a Ucrânia aderiu ao Programa a favor do Mercado Interno, em fevereiro de 2023, o que permite às suas pequenas e médias empresas (PME) ucranianas obterem apoio e acesso aos mercados da UE. 

Os cientistas e os cidadãos ucranianos participam em importantes programas da UE no domínio da investigação, da inovação e da educação, como os programas Horizonte Europa e Erasmus +. Em dezembro de 2023, a Comissão Europeia abriu um novo gabinete do Horizonte Europa em Kiev. A participação da Ucrânia no Horizonte Europa e no Programa Euratom de Investigação e Formação ajuda a preservar e a fomentar o ecossistema de investigação e inovação do país. E, desde 2021, a UE financiou mais de 11500 intercâmbios entre cidadãos da UE e da Ucrânia, através do programa Erasmus+.

A Ucrânia está associada ao Mecanismo Interligar a Europa, desde junho de 2023, o que permite que as autoridades e as empresas ucranianas se candidatem a financiamento da UE para projetos de interesse comum, nos domínios dos transportes, da energia e do digital, melhorando a conectividade da Ucrânia com os seus vizinhos da UE. 

A Comissão lançou as bases para integrar a Ucrânia no espaço de itinerância da UE, a partir de 1 de janeiro de 2026, e facilitou acordos entre operadores de telecomunicações europeus e ucranianos para reduzir, mutuamente, as tarifas de itinerância para chamadas entre a UE e a Ucrânia. A UE afetou 50 milhões de euros, para apoiar os setores culturais e criativos da Ucrânia, desde o início da guerra. E, desde 2022, o programa Europa Criativa disponibilizou mais de sete milhões de euros para organizações culturais ucranianas e 700 mil euros para bolsas de mobilidade destinadas a artistas e <profissionais da cultura. O financiamento apoia a preservação do património cultural e os espetáculos artísticos, dentro e fora do país. 

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Entretanto, os líderes dos executivos da Hungria e da Eslováquia opuseram-se à adesão da Ucrânia à UE. Agora, a saída iminente de Viktor Orbán obriga os líderes da UE a confrontarem-se com questões incómodas sobre o processo de adesão da Ucrânia, que o veto húngaro mantinha sem resposta. Efetivamente, durante quase dois anos, a ambição da Ucrânia aderir à UE foi definida, não pelos seus progressos, mas pela falta deles. E, nos últimos tempos, registaram-se suspeitas de corrupção em alguns escalões do Estado.

O veto da Hungria, de junho de 2024, paralisou o pedido de adesão da Ucrânia, empurrando Kiev e Bruxelas para vias informais para continuar o trabalho jurídico e técnico, na esperança de avanço. Por isso, a Ucrânia está em posição invulgar: no papel, está pronta para abrir os seis grupos de negociações que estruturam o processo de adesão, mas, na prática, não abre nenhum deles. A exasperação é palpável entre os funcionários ucranianos e europeus, que acreditam que o veto é desproporcionado, injustificado e abusivo. Agora, após a clara derrota do primeiro-ministro húngaro, nas eleições de abril, a UE tem a primeira oportunidade de cumprir a promessa feita a Kiev, nos primeiros meses da guerra da Rússia, até porque o primeiro-ministro da Eslováquia já declarou que a Ucrânia pode aderir. Assim, Bruxelas espera que Péter Magyar acabe com a obstrução e permita a abertura gradual das fronteiras, para abrir o primeiro dossiê, tido por fundamental, antes das férias de verão. Porém, se a mudança de guarda em Budapeste dá esperança e alívio aos dirigentes, também os obriga a enfrentar as questões complexas e sensíveis, em torno da adesão da Ucrânia, que o veto húngaro tinha arredado.

Até agora, o debate político tem-se centrado na obstrução de Orbán e em soluções de contorno. Após a sua saída, a questão central será como tornar a Ucrânia, país sob invasão, em membro da UE. Esta dinâmica foi visível na recente cimeira informal de líderes realizada em Chipre. O presidente ucraniano, que estava previsto intervir virtualmente, decidiu aparecer, pessoalmente, para defender o seu país. “Pretendemos obter a mesma adesão plena que todos os países da UE, de Chipre à Polónia. A única coisa que pedimos é a aceleração da adesão plena, com uma data clara para o início da adesão”, disse Volodymyr Zelenskyy.

Os líderes europeus fizeram exercício de equilíbrio, dando a Zelenskyy palavras de apoio, mas com advertências para gerir as suas expectativas. “As negociações sobre a adesão à UE podem avançar rapidamente, mas isso não significa que se possa fixar uma data de adesão para a Ucrânia, a muito curto prazo”, afirmou o primeiro-ministro holandês, Rob Jetten, vincando que Kiev “tem muito trabalho a fazer”, no que foi seguido pelo homólogo luxemburguês, Luc Frieden, sustentando que a Ucrânia pertence à família europeia, mas, na via para a adesão, cada país deve cumprir certas condições.

Bart De Wever, da Bélgica, mostrou-se cauteloso, alegando que “há demasiada euforia com o facto de Viktor [Orbán] já não estar lá”. E, dias mais tarde, o chanceler alemão, Friedrich Merz atirou mais água fria na esperança do líder ucraniano, referindo que a adesão à UE, a 1 de janeiro de 2027, é impossível e que a data de 1 de janeiro de 2028 “não é realista”.

Embora tenha sido a II Guerra Mundial a lançar a semente do projeto de europeu, o bloco nunca lidou com um candidato em guerra. Ou seja, não há precedentes nas regras para incorporar um país em luta contra uma invasão em grande escala e com cerca de 20% do território sob ocupação militar. Bruxelas apresenta a adesão à UE como garantia de segurança para proteger a Ucrânia contra novo ataque russo e sublinha que nem Moscovo nem Washington têm o direito de definir o ritmo do alargamento, mas a dimensão da população ucraniana, o vasto território, os custos de reconstrução e a grande produção de cereais são fatores que pesam, visto que a sua entrada na UE provocaria mudanças tectónicas nos dois maiores envelopes de fundos da UE: a agricultura e a coesão. E, politicamente, há preocupação com os efeitos da tomada de decisões, se a Ucrânia, com outros candidatos, aderir ao bloco, num futuro próximo. Os 16 anos de Orbán no poder provaram como um veto pode ser replicado e como pode causar estragos.

Estas preocupações poderiam ser resolvidas com a alteração dos tratados da UE e da adaptação das regras internas para evitar surpresas indesejáveis. Porém, abrir os tratados é, segundo os diplomatas, abrir a “Caixa de Pandora”: nunca se sabe o que de lá sairá. Ora, todas estas questões explicam a razão por que os dirigentes da UE se opõem ao duplo pedido de Zelenskyy: calendário acelerado e data de admissão específica. Depois de anos a falar em termos gerais, o tom fica mais sóbrio e profissional.

Ursula von der Leyen disse, em Chipre, que a adesão é “contrato bidirecional” entre o candidato, que faz reformas, e os estados-membros, que devem recompensar tais esforços. “É uma decisão política de todos os estados-membros, porque, por unanimidade, têm de decidir sobre a adesão”, afirmou, vincando que “o caminho a seguir, o processo baseado no mérito, tem de ser respeitado para que ambas as partes saibam com o que contar”.

Ao seu lado, António Costa, presidente do Conselho Europeu, rejeitou prazos “artificiais” e instou os países a agirem com “sentido de urgência” e a “serem criativos”.

No início deste ano, a Comissão propôs um processo “invertido”, segundo o qual a Ucrânia se tornaria membro de pleno direito e obteria, gradualmente, os benefícios associados. Em março, as capitais europeias rejeitaram o plano, por imprudente. E, em Chipre, o primeiro-ministro belga falou de uma Europa “com vários níveis” para integrar os candidatos a diferentes velocidades, e o chanceler alemão sugeriu que a Ucrânia poderia aderir às instituições sem direito de voto. Ideias semelhantes preveem maior integração da Ucrânia no mercado único, para sentir os benefícios económicos, enquanto prossegue a discussão sobre os clusters. Todavia, os funcionários e os diplomatas em Bruxelas divergem sobre o tema, mas assentam em que qualquer proposta deve ser viável e razoável e manter viva a esperança de Kiev.

Volodymyr Zelenskyy diz-se disposto a discutir “possíveis formatos”, para acomodar as ambições do seu país, mas não se contentará com uma adesão meramente simbólica. “A Ucrânia está a defender-se e está, definitivamente, a defender a Europa. E não está a defender a Europa de forma simbólica – as pessoas estão realmente a morrer”, disse, antes de voar para Chipre.

Por outro lado, o sucessor de Viktor Orbán não definiu a posição da Hungria, que pode ser algo complicada. Péter Magyar, durante a campanha eleitoral, rejeitou a adesão acelerada de Kiev e, mais tarde, fixou uma lista de ações que a Ucrânia deveria tomar, para melhorar a situação da minoria húngara na Transcarpácia, questão que Orbán utilizara contra Zelenskyy.

Diz Magyar que recebeu Zoltán Babják, prefeito de Berehove, cidade de maioria húngara, que o informou da situação dos Húngaros na Transcarpácia e dos horrores da guerra, sendo do interesse dos Húngaros que vivem na região estabelecer novas bases para as relações húngaro-ucranianas. Para tanto, haverá reunião com o presidente ucraniano, em Berehove, para melhorar a situação dos Húngaros e para apoiar a capacidade de permanecerem na sua pátria. Chegou a hora de a Ucrânia pôr fim às restrições e garantir que os Húngaros da região recuperem todos os seus direitos culturais, linguísticos, administrativos e de ensino superior, para serem cidadãos iguais e respeitados da Ucrânia e poderem retornar à terra natal.

As medidas anunciadas pelo governo ucraniano, na área da educação, são insuficientes. O ensino superior permanece monolingue (o Ucraniano), o uso da língua oficial na Ucrânia está limitado a uma única língua. A minoria húngara não pode solicitar serviços oficiais na língua materna. Há restrições na vida pública, na escola, na cultura, nos eventos e nos meios de comunicação em língua húngara. Perante isso, Magiar encoraja a liderança ucraniana a tomar medidas ousadas nessas áreas, na direção dos valores da liberdade e da igualdade.

Além disso, o calendário de 2027 está repleto de eleições de alto risco em quatro dos cinco maiores estados-membros – a França, a Itália, a Espanha e a Polónia – que podem ver forças eurocéticas explorarem o alargamento para ganharem terreno. Um Eurobarómetro de 2025 revela que 52% dos cidadãos da UE são pela admissão da Ucrânia e 41% são contra, com grandes variações entre os países. O escrutínio é intenso, na França, onde uma nova adesão exige aprovação por referendo ou por maioria de três quintos na Assembleia Nacional.

A procura de soluções criativas pode dar tangibilidade sem adesão imediata à Ucrânia e dar mais tempo aos líderes para construírem argumentação convincente para os eleitores cautelosos. Os líderes políticos navegam em ambientes internos difíceis, onde as mensagens pró-europeias para o alargamento não são recebidas com apoio público unificador. Ao invés, os eleitores – mesmo quando apoiam a Ucrânia – exigem soluções económicas e sociais, a nível interno. Isto, aliado a inadequada comunicação dos benefícios do alargamento e a campanhas de desinformação, deixa os líderes políticos com pouca margem de manobra.

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É complicada a adesão à UE de um país em guerra e, sobretudo, se não respeita os direitos de minorias significativas. É preciso querer mudar e saber esperar.

2026.05.02 – Louro de Carvalho