De
acordo com o respetivo comunicado, o Conselho de Ministros aprovou, a 9 de
abril, a proposta de Lei da Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC),
reforma profunda que moderniza o funcionamento do órgão responsável pelo
controlo das contas públicas, para garantir “resposta à necessidade de um
controlo eficaz das contas públicas”, alinhando o seu funcionamento com as
melhores práticas dos Estados de Direito europeus.
O
novo regime assenta em cinco pilares:
*
fiscalização prévia, aumentando o valor limite para sujeição dos atos e
contratos a visto prévio para 10 milhões de euros, o que elimina mais de 90%
das atuais fiscalizações prévias, com possibilidade de isenção de contratos de
valor superior para entidades que adotem mecanismos reforçados de controlo
interno;
*
limitação das competências internas do Tribunal de Constas (TdC), em ordem à
separação clara entre funções de auditoria (fiscalização concomitante e
sucessiva) e funções jurisdicionais (responsabilidade financeira e recursos);
*
impedimento de acumulação de funções pelo mesmo juiz, ficando o que investiga
um processo proibido de participar no julgamento da responsabilidade
financeira, o que reforça a imparcialidade e a independência;
*
limitação do controlo do tribunal à legalidade, não podendo avaliar da
conveniência ou da oportunidade das decisões administrativas, ajuizando só da
sua conformidade legal;
*
clarificação do âmbito subjetivo da jurisdição financeira, com definição
precisa das entidades e responsáveis submetidos ao seu controlo, sem restrição da
abrangência atual.
Na
apresentação desta medida (como de outras), o ministro da Presidência, António
Leitão Amaro, frisou a necessidade de maior celeridade na ação pública, de modo
que o Estado consiga fazer o que os Portugueses mais lhe pedem: “tomar decisões
e conseguir executá-las”. Neste sentido, a reforma redefine o papel do TdC,
concentrando-o no controlo da legalidade financeira e afastando intervenções em
matérias de escolha de políticas públicas.
Já
o ministro Adjunto e da Reforma do Estado, Gonçalo Saraiva Matias, sublinhou
tratar-se de “mudança de paradigma no modo de funcionamento da Administração
Pública [AP]”, vincando que “Portugal não precisa de menos controlo”, mas de
melhor controlo”.
Esta
mudança estrutural substitui um modelo centrado na fiscalização prévia por um
sistema assente em controlo concomitante e sucessivo, mais exigente e eficaz. A
isenção de visto prévio para contratos até 10 milhões de euros abrangerá mais
de 90% dos procedimentos, reduzindo tempos de decisão e desbloqueando
investimento público. Além disso, a lei clarifica a jurisdição do TdC,
reforçando o princípio da separação de poderes e circunscreve a sua intervenção
ao controlo da legalidade financeira, tal como reforça os mecanismos de
controlo interno, certificados pela Inspeção-Geral de Finanças (IGF), e
atualiza o regime de responsabilidade financeira, que dependerá de dolo ou de culpa
grave, promovendo decisões mais responsáveis, sem comprometer a capacidade de
ação da AP.
Assim,
o governo afirma uma estratégia de modernização do Estado para a eficiência, para
a responsabilidade e para a capacidade de executar decisões em tempo útil, em
prol da qualidade na gestão dos recursos públicos, em linha com as melhores
práticas europeias.
***
***
As
principais alterações atingem:
*
a alteração à estrutura do TdC, pela reorganização das secções e pela clarificação
das suas competências, bem como a alteração do modo de designação dos juízes,
passando o recrutamento dos juízes da 1.ª e 3.ª Secções a seguir critérios análogos
aos do recrutamento de juízes do Supremo Tribunal Administrativo (STA);
*
a adoção das melhores práticas europeias, deixando Portugal de ser caso isolado
na Europa, em matéria de fiscalização prévia por TdC, e passando a seguir, em
matéria de responsabilidade financeira, que foi adotado, recentemente, na
França e na Itália;
*
a garantia do respeito pelo princípio da separação e interdependência dos
poderes, através da clarificação da jurisdição, apenas instando ao cumprimento
de regras e princípios que vinculem a administração e não procedendo ao julgamento
ou avaliação da conveniência ou da oportunidade da sua atuação;
*
a redução da margem de indeterminação normativa, clarificando fórmulas vagas e
regras de interpretação, para impedir interpretações “discricionárias” do TdC;
*
a alteração da fiscalização prévia, pela isenção de visto prévio para atos ou
contratos de valor inferior a 10 milhões de euros e pela criação de um
mecanismo de isenção de fiscalização prévia para as entidades fiscalizadas,
mediante garantia de fiabilidade do sistema de controlo interno, bem como o reforço
do sistema de controlo interno, pela adoção de sistemas de decisão e de controlo
interno com fiabilidade, devidamente acreditados por despacho do membro do governo,
mediante parecer da IGF;
*
a revisão do regime da fiscalização concomitante e sucessiva, com a possibilidade
de recrutamento de mais juízes e de alinhamento com standards internacionais;
*
a atualização do regime de responsabilidade financeira, restringindo-a à responsabilidade
dependente de dolo ou culpa grave, em conformidade com o critério de
responsabilização do aplicável aos gestores privados; e
*
a criação de um conselho consultivo, introduzindo nele membros externos ao TdC,
em determinados momentos de reflexão estratégia.
Assim,
alegadamente, teremos uma das reformas mais relevantes na AP, que reduzirá a
burocracia e encurtará o tempo entre a identificação de problemas e as
soluções.
***
Uma
semana depois de o governo ter aprovado alterações que impactam no
funcionamento do TdC, Filipa Urbano Calvão, sua presidente, desde 2024, que ainda
não recebeu informação detalhada sobre o seu conteúdo, em entrevista ao Expresso,
diz não fazer sentido entrar em estados de espírito, mas propõe-se clarificar
vários equívocos introduzidos do discurso público e alertar para os riscos da
proposta de lei.
Não
gostou de ouvir o governo a destratar, em público, a instituição a que preside,
nem de ouvir juízes seus a dizer que o ministro Gonçalo Matias teria “nota
zero” a Direito. A reforma da LOPTC é para ser tratada com “solenidade”,
“serenidade”, e “no contexto institucional”, mas, na sua ótica, o governo não o
fez e introduziu no discurso “erros grosseiros”, para denegrir a imagem do TdC,
ante a opinião pública. E Filipa Calvão sustenta que a proposta é
desequilibrada e põe em risco o dinheiro dos contribuintes: “Os
gestores ficam com a sensação que podem fazer tudo sem serem condenados”, diz,
esperando convencer os deputados.
Aguardando
a especificação do diploma pelo envio do governo ou pela sua apresentação na
Assembleia da República (AR), refere que, em revisão com este alcance e
tratando-se de um tribunal superior, não é comum não ter sido ouvida, mas o governo
não é obrigado a ouvir o TdC, que não tem de “estar ofendido deixar de estar”.
Prefere
a presidente do TdC focar a restrição das competências, o seu âmbito e impacto
nas finanças públicas e aproveitar o momento “para procurar influenciar a
alteração da lei num sentido que salvaguarde as finanças públicas”, porque a
preocupação só pode ser “garantir a racionalidade da gestão dos recursos
públicos”.
A
entrevistada observa que já se punha a hipótese de flexibilizar a fiscalização
prévia até aos cinco milhões de euros, com o TdC falar da necessidade de “analisar
contratos de menor risco”. Porém, a confirmar-se a proposta de lei até aos 10
milhões, excluindo também as empresas públicas, passa-se “da fiscalização de
mais de mil contratos, no valor de nove mil milhões, para 100”. Ora, em seu
entender, “a fiscalização concomitante pode não chegar a tempo de corrigir e, a
par da sucessiva, consome mais recursos”. Ora, como deixa claro, sem controlo
prévio não se vai “conseguir prevenir o dano”.
Ao
argumento de que, na maior parte dos países europeus, não há controlo prévio, contrapõe
que “não temos controlos internos robustos”, que a AP “está desfalcada de
recursos humanos” e tem “dificuldade de aplicar regras complexas”, pelo que “precisa
de ajuda”.
Questionada
sobre se os gestores públicos dispensam esta flexibilização, respondeu que, ao
ter sido introduzida a fiscalização prévia especial, em relação aos fundos
europeus, houve pedidos de submissão de contratos que não tinham de ser
sujeitos, “porque queriam o conforto de uma verificação prévia”. Considerou que
“a fiscalização prévia não é a culpa dos atrasos” na AP, que tem “um problema
de ineficiência”, porque “planeia mal”, o que se reflete nas finanças públicas.
Ora, a burocracia pode resolver-se simplificando procedimentos administrativos,
contratação pública, regras legais financeiras, mas “o controlo tem de existir”.
Filipa
Calvão sustenta que não faz sentido penalizar os gestores públicos, apenas em
caso de erros graves, como nas empresas privadas, porque, na gestão pública, os
contribuintes “entregam o seu dinheiro ao Estado” e não podem assumir os erros
de gestão. Ora, havendo prejuízo para o erário público, “quem deve responder é
o gestor público”.
Quanto
à possível enfraquecimento do TdC, a sua presidente considera que há uma
alteração do que se pede ao tribunal. Assim, perdendo a dimensão pedagógica da
fiscalização prévia, faz-se o acompanhamento e a verificação a posteriori.
Porém, “o enfraquecimento resulta de não termos um regime de responsabilidade
que sirva de incentivo ao cumprimento da lei”, observa, sustentando que não se
tratará de corrupção, mas de “promoção a um relaxamento no cumprimento da lei”.
Parece-lhe tratar-se de “uma reforma que quer ir talvez depressa demais, em
relação ao objetivo” e admite que, estando em causa investimentos
significativos em várias áreas, como nos fundos europeus, “possa não existir um
quadro legal suficientemente sólido, consolidado, no sentido de os gestores
perceberem que aquelas normas são para levar a sério”.
Sobre
as asserções do ministro da Reforma do Estado de que o TdC é uma “espada”, que
se substitui à decisão política, que paralisa a decisão e cria desconfiança,
explicita que a “afirmação da ‘administração pública do medo’ e do ‘direito
administrativo do medo’ já foi muito usada no Brasil”. Contudo, “muitos
gestores públicos veem a fiscalização prévia como uma segurança”; e, “se desresponsabilizarmos
a decisão de despesa pública, não há que ter medo nenhum” e “ficamos é nós,
cidadãos, todos com medo do futuro”, vincou.
Admite
que o governo é livre de dialogar ou não com o TdC, mas não o direito de
proferir algumas afirmações. Por exemplo, a ideia de que o TdC se substitui ao
decisor político é equivocada, é “tentar convencer todos de que nos vão pôr na
ordem”. Entretanto, não se revê em declarações de juízes proferidas em contexto
informal. São membros do TdC que têm convivido com situações de ilegalidades
por parte de titulares de órgãos da AP. Contudo estes temas têm de ser tratados
com solenidade, com serenidade, no contexto institucional devido.
Por
seu turno, o governo, ao fundamentar a reforma, às vezes, cai em equívocos e em
imprecisões. Ora um tribunal obedece a um espírito de contenção no diálogo
institucional; e este não comete as ilegalidades que lhe vêm sendo imputadas,
respeita o princípio da separação de poderes e não substitui, nem condiciona a
decisão.
Do
conselho consultivo com elementos exteriores para emitirem parecer sobre
a sua atividade, esclarece que a ideia vem do tempo de Vítor Caldeira, na “lógica
de abrir o tribunal à sociedade, uma vez que não temos um Conselho Superior de
Magistratura”. Contudo, a ideia do governo parece que o Conselho Consultivo
opine no programa de fiscalização, nas linhas estratégicas, no que é
considerado de risco do TdC, o que é visto como ingerência” e elemento de
pressão, mas sem efeitos práticos, já que “o TdC é regido por um princípio de
autogoverno que, seguramente, garante que não fiquemos inquinados por essa
pressão.”
Sobre
a fiscalização prévia, refere que, hoje, uma entidade pública tem de sujeitar a
visto prévio os contratos que excedam os 750 mil euros. Admite que os limiares
atuais, vindos dos tempos da troika, devem ser ajustados, sendo o ideal
fixar o limiar acima de cinco milhões e todos os que “podem comprometer
gerações futuras com despesas a 10, 20, 30 anos”. Com a redução proposta pelo governo
serão apenas 100 contratos. E se vier a confirmar-se que as empresas públicas
ficam de fora, ficariam no radar 2,5 mil milhões de euros de despesa, um valor
reduzido.
Ora,
a presidente do TdC teme que a fiscalização concomitante não chegue a tempo,
não compra com os países europeus que dispensam a fiscalização prévia, pois apostam
em formas de controlo interno, e reitera que a fiscalização prévia não é a
culpa dos atrasos na AP.
Os
gestores públicos são sancionáveis por atos muito graves, como pagamentos
ilegais ou violações das regras da contratação pública e por infrações menos
graves, como a negligência que resulte em dano. O governo diz que o regime
atual é desproporcional e quer que passem a ser sancionados apenas em caso de
dolo, ou culpa grave, em paralelo com o setor privado. Filipa Calvão diz que, independentemente
de se entender que há sanções desproporcionadas, se há prejuízo para o erário
público, “quem deve responder é o gestor público”, para não serem os
contribuintes a pagar. Assim, o TdC receia que a proposta de lei, conjugada com
a excessiva flexibilização do visto prévio, crie aos gestores públicos “a
sensação de que podem fazer tudo”, porque dificilmente serão condenados, mas admite
uma solução de equilíbrio para quando o gestor não tem capacidade para arcar
com o prejuízo.
Por
lei, o TdC “fiscaliza a legalidade e regularidade das receitas e das despesas
públicas, aprecia a boa gestão financeira e efetiva responsabilidade por
infrações financeiras”. O governo diz que o organismo extravasa os seus poderes
e quer a clarificação da sua jurisdição, para garantir que fiscaliza apenas
“regras e princípios que vinculem a administração”; e a “clarificação de
fórmulas vagas” para impedir interpretações “discricionárias”. E Filipa Calvão
não vê novidade na proposta, já que o TdC não se substitui, no exercício da
função jurisdicional, ao poder político, apenas fiscaliza as decisões
administrativas que têm impacto financeiro. Ora, não é por haver divergências
entre os tribunais e os órgãos administrativos que se reduz o poder dos
tribunais.
As
funções do TdC podem ser clarificadas, mas não reduzidas, porque seria
inconstitucional. E a presidente do TdC não admite o cenário de o governo
limitar as auditorias à eficácia e eficiência da gestão financeira dos
organismos públicos, pois haveria “um retrocesso muito grave para a boa gestão
dos recursos públicos”.
***
O
governo, no alegado ímpeto reformista, não tem pejo em beliscar estruturas
basilares do Estado de Direito, que não pode ser abalado por reformas. É óbvio
que qualquer controlo a jusante de decisão política ou administrativa é um ato
político, mas praticado também em nome do povo, no sistema de “freios e contrapesos”,
de Montesquieu.
2026.04.17
– Louro de Carvalho
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