O
Presidente da República (PR) devolveu, a 10 de junho, à Assembleia da República
(AR), sem promulgação, nos termos do artigo 136.º, n.º 1, da Constituição da
República Portuguesa (CRP), o Decreto da Assembleia da República n.º 70/XVII,
aprovado a 17 de abril, que estabelece regras de utilização de bandeiras em
edifícios públicos.
A
Nota da Presidência da República que dá conta deste veto político,
refere que “a devolução foi acompanhada da respetiva mensagem fundamentada, que
será divulgada após a sua leitura pelo Parlamento”, o que, em meu entender,
revela fina delicadeza e respeito pela AR, que operou com plena legitimidade
constitucional, mas não deixa de merecer o reparo presidencial.
***
O
Decreto da AR n.º 70/XII, que eventual promulgação transformará ou
transformaria em lei – entrando em vigor 30 dias após a sua publicação (cf.
artigo 9.º) –, regula, através dos seus nove artigos, “a utilização de
bandeiras em edifícios de caráter civil ou militar, monumentos nacionais e
quaisquer instalações onde funcionem serviços da administração central,
regional e local, incluindo das regiões autónomas, bem como nas sedes,
delegações ou repartições de entidades públicas” (artigo 1.º).
A
sua aplicação atinge “os edifícios, monumentos, instalações, mastros, fachadas
e interiores de uso oficial, pertencentes ou afetos a órgãos de soberania,
serviços da administração direta e indireta do Estado, regiões autónomas,
autarquias locais e demais entidades públicas” (artigo 2.º, n.º 1), devendo “atender
ao contexto institucional concreto, não prejudicando o cumprimento de normas
protocolares aplicáveis, designadamente, nos casos previstos na alínea c) do número anterior [ver parágrafo seguinte]
e em outras situações de representação institucional, respeitando critérios de
proporcionalidade e adequação” (artigo 2.º, n.º 3). Porém, esta norma não se
aplica a: “a) imóveis de natureza privada, ainda que abertos ao público;
b) a eventos de natureza cultural, desportiva ou associativa que não
envolvam representação oficial do Estado; c) a cerimónias de caráter
diplomático regidas por protocolo internacional” (artigo 2.º, n.º 2).
Só
podem ser exibidas ou hasteadas nos referidos espaços: “a) a Bandeira
Nacional; b) a bandeira da União Europeia [UE], nos termos da legislação
em vigor; c) as bandeiras institucionais e heráldicas, nomeadamente, das
entidades do Estado, das regiões autónomas, das autarquias locais e dos
serviços e entidades de natureza pública, das forças armadas, [das]forças de
segurança e [das] respetivas unidades, em conformidade com os requisitos legais
e regulamentares aplicáveis; d) as bandeiras que, historicamente,
precederam as elencadas nas alíneas anteriores, desde que no contexto da
respetiva evocação histórica; e) as bandeiras associadas a programas
institucionais, educativos ou de reconhecimento oficial promovidos por
entidades públicas” (artigo 3.º, n.º 1).
“A
colocação conjunta de bandeiras deve respeitar as regras de precedência, [de] dimensão,
[de] conservação e [de] disposição estabelecidas na legislação aplicável”
(artigo 3.º, n.º 2).
Não
é permitida a exibição, a colocação ou o hasteamento, em qualquer edifício ou
espaço público em causa, de bandeiras que não correspondam aos símbolos
previstos nesta lei, designadamente: “a) de natureza ideológica,
partidária ou associativa, independentemente da sua natureza jurídica; b)
de origem estrangeira, salvo no âmbito de atos oficiais de natureza diplomática
ou protocolar” (artigo 4.º). E compete às entidades responsáveis pela gestão
dos espaços em causa assegurar a observância das normas relativas à exibição e
ao hasteamento de bandeiras, determinando a sua violação “a responsabilidade
disciplinar dos trabalhadores em funções públicas, nos termos da lei aplicável,
e “a invalidade dos atos administrativos praticados em incumprimento das normas
nela estabelecidas, nos termos do Código do Procedimento Administrativo”
(artigo 5.º).
Constitui
contraordenação o hasteamento das bandeiras não permitidas em qualquer edifício
ou espaço público referidos. Na determinação da medida concreta da coima são
ponderados a gravidade da infração, o grau de culpa do agente e as
circunstâncias de a infração se ter verificado no interior ou no exterior do
edifício e de a bandeira ter sido hasteada isoladamente ou em conjunto com a
Bandeira Nacional. A violação desta norma constitui contraordenação punível com
coima de 200 euros a dois mil euros, em caso de negligência, e de 400 euros a quatro
mil euros, em caso de dolo. Compete ao juiz da comarca, em processo instruído
pelo Ministério Público (MP), aplicar as coimas previstas. Em tudo o que não se
encontre previsto na presente lei, aplica-se, subsidiariamente, o regime geral
dos ilícitos de mera ordenação social, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de
27 de outubro (cf. artigo 6.º).
“A
aplicação da presente lei às Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira faz-se
sem prejuízo das competências dos respetivos órgãos de governo próprio e com
respeito pelas especificidades decorrentes da autonomia regional” (artigo 7.º).
As
entidades abrangidas devem, “no prazo de 30 dias, após a sua publicação,
adaptar-se ao regime nela estabelecido e proceder à remoção de bandeiras não
permitidas” (artigo 8.º).
***
O
chefe de Estado, na mensagem que enviou ao presidente da AR, tornada pública, a
11 de junho, conforme a transcrição feita pela referida Nota, atualizada
após o texto presidencial ter sido lido no plenário da AR, sustenta que o
diploma “suscita questões que convidam à sua reponderação”. Todavia, o PR
assegura que, ao exercer este direito de veto, nos termos da CRP, não desconhece,
nem desvaloriza “as preocupações legítimas que terão presidido à iniciativa
legislativa, nomeadamente, a de preservar a dignidade e a neutralidade dos
espaços institucionais do Estado”, mas considera que “não se pode ignorar que
as causas humanitárias com reconhecimento constitucional e convencional
expresso se colocam numa posição distinta das posições político-partidárias”, pois
“o Estado assumiu já compromissos normativos relativamente a elas”.
Na
sequência, lembra que “o direito interno incorpora os instrumentos de direito
internacional que vinculam Portugal, entre os quais a Carta das Nações Unidas,
a Declaração Universal dos Direitos Humanos (DUDH) e o Acordo de Paris”. Por isso, na ótica presidencial, “quando um
titular de cargo político hasteia uma bandeira que simboliza a paz, os direitos
humanos ou a proteção do clima”, não imprime ao Estado “orientação que lhe seja
estranha”, mas expressa “compromissos” que a CRP e o direito internacional
vinculativo “já incorporaram como valores da República”. Por isso, garante o
PR, não há “impedimento ao hastear de bandeiras que simbolizem causas
humanitárias, desde que tal se faça em contexto adequado, com proporcionalidade
e sem desvio dos fins próprios do cargo”.
Além
disso, recorda o chefe de Estado que “o hastear destas bandeiras encontra
enraizamento nos nossos valores e princípios constitucionais e nos compromissos
internacionais do Estado português, afastando qualquer leitura de
instrumentalização político-eleitoral”. Aliás, a CRP, no artigo 46.º enquadra “a
liberdade de associação como uma manifestação de direitos, liberdades e
garantias pessoais de que as bandeiras associativas são mera expressão”.
Neste
âmbito, o PR denuncia a contradição entre o diploma e o afirmado na parte final
da Exposição de Motivos que enquadra o Projeto de Lei n.º 255/XVII/1, do
partido do Centro Democrático Social - Partido Popular (CDS-PP) – entendendo-o
como “urgente e necessário” –, que deu originou o diploma: “[…] não visa
limitar a liberdade de expressão dos cidadãos, das associações ou de entidades
privadas no espaço público geral.”
Além
disso, não é pela proibição, assente em preconceitos de índole partidária retrógrada,
que se preserva “a identidade representativa institucional, a imparcialidade
política e o respeito pelos símbolos do Estado nos espaços e estruturas que a
este pertencem ou o representam”. Como é óbvio, as associações, sendo criadas,
nos termos da lei, devidamente registadas e a funcionar nos termos legais,
regulamentares e estatutários, são instituições que o Estado reconhece.
O
cancro do diploma é o artigo 4.º, no atinente à proibição de exibição, de colocação
ou de hasteamento de certas bandeiras, sob carga ideológica, que não é definida
(pensando-se que se trata de homofobia, xenofobia e racismo, como de
desrespeito pelas associações).
Portanto,
é pertinente a advertência do chefe de Estado, ao afirmar que “o Decreto da
Assembleia da República n.º 70/XVII suscita ainda questões de outra ordem”.
Nestes
termos, acusa “a utilização de conceitos indeterminados, que nada contribuem
para a clareza da lei, bem como para a sua correta aplicação”. Com efeito, como
bem expressou, “os conceitos de ‘bandeira ideológica’ e de ‘bandeira
associativa’ não se encontram definidos, permitindo especulação e incerteza
sobre o seu preenchimento e, naturalmente, sobre a aplicação, ou não, das
disposições legais que se pretendem efetivar no ordenamento jurídico”.
A
seguir, aponta incoerência legislativa, ao denunciar “a confusão jurídica entre
entidade aplicadora e entidade fiscalizadora da lei”, pois o artigo 5.º do diploma
“atribui a fiscalização do cumprimento das normas à mesma entidade que tem o
poder de determinar que bandeiras são hasteadas, sem prever qualquer mecanismo
externo de controlo, ou seja, coloca o potencial infrator na posição de fiscal
de si mesmo”. E, quanto ao n.º 4 do artigo 6.º, remete para o juiz da comarca,
em processo instruído pelo MP, “a função de aplicação de coimas, o que, segundo
o PR, configura uma “solução juridicamente atípica, porquanto o Decreto-Lei n.º
433/82, de 27 de outubro, que institui o regime geral dos ilícitos de mera
ordenação social e para o qual o n.º 5 do mesmo artigo remete,
subsidiariamente, prevê que o processamento das contraordenações e a aplicação
das coimas competem às autoridades administrativas, com recurso posterior aos
tribunais”. Aliás, o decreto citado “apenas admite o processamento da
contraordenação pelas autoridades competentes para o processo criminal e a
aplicação da coima por um juiz, em caso de concurso de contraordenação e crime”.
Por
tudo isto, o Presidente da República devolveu, sem promulgação o Decreto n.º
70/XVII, sobre “Regras de utilização de bandeiras em edifícios públicos”, para
que a AR possa, “sendo esse o seu entendimento, proceder à sua reapreciação,
atendendo às objeções formuladas”.
***
O
CDS-PP alega, na “Exposição de Motivos”, o objetivo de assegurar a
uniformidade, a legalidade e a neutralidade institucional no uso de “símbolos
oficiais, nomeadamente bandeiras, em edifícios de caráter civil ou militar,
qualificados como monumentos nacionais, e nos demais edifícios públicos ou
instalações onde funcionem serviços da administração central, regional e local
e da administração das regiões autónomas, bem como nas sedes dos institutos públicos,
das empresas públicas e das escolas públicas.
Para
tanto, fundamenta-se na CRP e no Decreto-Lei n.º 150/87, de 30 de março, segundo
os quais “a Bandeira Nacional é um símbolo da soberania, da independência,
unidade e integridade de Portugal, devendo ser exibida com prioridade e
dignidade em todos os edifícios públicos do território nacional”. E lembra que o
referido Decreto-Lei “prevê regras específicas, quanto à conservação, horários
e disposição conjunta com outras bandeiras institucionais, designadamente, a
bandeira da UE ou das autarquias locais.
Aduz
a “Exposição de Motivos” que a Declaração n.º 52, assinada por Portugal e anexa
ao Tratado de Lisboa, que altera o Tratado da UE e o Tratado que institui a
Comunidade Europeia, declara a bandeira da UE como “símbolo de vínculo dos
cidadãos à União”; que a Lei n.º 53/91, de 7 de agosto, regula a disciplina, o
direito ao uso, ordenação e processo de constituição dos símbolos heráldicos
das autarquias e das pessoas coletivas de utilidade pública administrativa; que
o Decreto Regional n.º 30/78/M, de 12 de setembro, e o Decreto Regional n.º
4/79/A, de 10 de abril, estabelecem, respetivamente, as insígnias da Região
Autónoma da Madeira, os símbolos heráldicos da Região Autónoma dos Açores e as
regras do seu uso.
Por
outro lado, como lembra o CDS-PP, o Regulamento de Heráldica do Exército, aprovado
pela Portaria n.º 213/87, de 24 de março, “estabelece os princípios, as
caraterísticas e as regras para a criação e aplicação dos símbolos heráldicos
do Exército”, designadamente, quanto a bandeiras; a Lei n.º 5/99, de 27 de
janeiro, que “regula a Polícia de Segurança Pública (PSP), confere-lhe o
direito a brasão de armas, a bandeira heráldica, a hino e a selo branco”, frisando
que a Direção Nacional, comandos, unidades especiais e estabelecimentos de
ensino têm direito ao seu uso; e a Lei n.º 63/2007, de 6 de novembro, “concede
à Guarda Nacional Republicana (GNR) e às suas unidades o direito ao brasão de
armas e bandeira heráldica”.
Tudo
isso é verdade, mas não há lei que exclua a “exibição, colocação ou
hasteamento” de outras bandeiras, segundo critérios de dignidade, respeito,
inclusão e bom senso.
Observa
o CDS-PP que “os símbolos institucionais, nomeadamente, as bandeiras, assumem
uma ‘gravitas’ própria, indissociável de um regime legal ou regulamentar
estabelecido de forma clara e inequívoca”, já que, por natureza, “representam a
soberania, unidade, seriedade e perenidade de uma instituição. Contudo, aponta
que algumas entidades públicas içam ou exibem bandeiras não institucionais –
associativas, reivindicativas, ideológicas ou circunstanciais – em mastros
públicos, em fachadas de edifícios de caráter público ou em eventos com
protocolo oficial. Ora, tal prática, carece de previsão legal, compromete a
identidade simbólica da instituição, submetendo-a a manifestações sociais
circunstanciais, gera potenciais confusões e tensões na comunidade e fere o
princípio da neutralidade do Estado, ante a assunção (sem legitimidade
democrática e normativa) de movimentos ou causas que não têm enquadramento
oficial.
Por
conseguinte, o Projeto de Lei visa a firmar o princípio da exclusividade da
exibição de bandeiras institucionais nos edifícios indicados; definir as
categorias de bandeiras legalmente admissíveis nestes contextos (Bandeira
Nacional; Bandeira da UE; bandeiras heráldicas, legalmente reconhecidas, das
regiões autónomas e das autarquias locais, das forças armadas e das forças de segurança;
bandeiras institucionais das demais entidades de público); vedar a exibição de
bandeiras de natureza não institucional, independentemente da sua motivação
ideológica, cultural ou simbólica; e prever mecanismos de fiscalização e
responsabilidade disciplinar ou administrativa por eventuais violações.
***
Quanto
à “gravitas” dos símbolos institucionais, diga-se que outras bandeiras não têm
merecido a mesma deferência militar e/ou civil que a Bandeira nacional e equiparadas; no atinente às bandeiras associativas,
não se percebe como o legislador pretende, por exemplo, que autoridades
estatais convidem uma associação para um evento ou para uma visita, proibindo-lhes
a exibição dos seus símbolos; quando às bandeiras ideológicas, é de referir que
a nossa Bandeira surgiu carregada de ideologia positivista e carbonária (jacobina,
segundo alguns), mas todos, pela Pátria e pelo humanismo, e esquecemos tal
origem e veneramos a Bandeira. Aliás, a direita pouca autoridade tem, na matéria.
A 6 de dezembro de 1980, de reflexão eleitoral, o funeral do primeiro-ministro
e do ministro da Defesa foi polvilhado de bandeiras da Aliança Democrática, ofuscando
a Bandeira nacional, sem reparo significativo das esquerdas.
2026.06.12
– Louro de Carvalho
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