Um parecer técnico que demore ano e meio não é eficaz

Noticia o Expresso que chegou agora o parecer do Conselho Superior de Obras Públicas (CSOP) sobre o Programa Nacional de Investimentos (PNI 2030), aprovado pelo Governo em janeiro de 2019, deixando muitas dúvidas sobre quantos projetos suficientemente amadurecidos tem o país para concretizar no curto prazo. Obviamente – nem era preciso que o parecer o referisse – o programa tem de ser reformulado, pois a crise pandémica tornou-o francamente desatualizado.

Não obstante, o documento do CSOP aponta o dedo a “investimentos por definir e avaliar, projetos por calendarizar e orçamentar, análises de viabilidade financeira por fazer, mecanismos de controlo por instituir”. E, quando a UE chega a um acordo que obriga Portugal a executar uma média de €6 mil milhões de subsídios europeus por ano entre 2021 e 2029, o recado deste órgão independente não deixa de ser pertinente. Porém, o Primeiro-Ministro já sabia e tinha avisado que se trata dum “enorme desafio”, porque o país terá mais que duplicar o ritmo de execução dos fundos para não perder o dinheiro disponibilizado na UE para recuperar da crise, o que implica um aumento da execução física e financeira dos projetos e da respetiva avaliação.

E o Governo não pode descartar as culpas que o cartório lhe mostra, pois fazer depender a execução de grandes projetos da sua aprovação por uma maioria qualificada parlamentar é um desiderato politicamente insensato, pois muitas vezes os grandes projetos não podem esperar um consenso tão alargado sob pena de nunca serem levados por diante. No entanto, um organismo a quem o Governo confia a emissão dum parecer técnico que sustente a boa definição de políticas públicas, se se perde no tempo, deixa de ser eficaz e é de utilidade nula ou redundante.    

O desafio começa a 1 de janeiro de 2021. No entanto, o parecer do CSOP, criado por Costa e formado por peritos eleitos pela Assembleia da República, no seguimento da promessa eleitoral que ambicio­nava obter consenso político e pareceres técnicos para os maiores investimentos públicos, questiona a preparação para o ciclo que se aproxima. Efetivamente, a menos de seis meses do arranque do próximo quadro comunitário, segundo o Expresso, “pouco se sabe sobre os primeiros projetos a arrancar; faltam análises de custo-benefício e de viabilidade financeira; não estão estabilizados os calendários, as fontes de financiamento ou os modelos de contratação dos investimentos, nem definidos os mecanismos de acompanhamento deste ‘megaprograma’ de €22 mil milhões de investimentos que juntaram Estado e privados”.

É certo que, nas 51 páginas do parecer, a nota é positiva no geral, designadamente em termos de “coerência” e “sintonia com os diagnósticos da realidade nacional”. Todavia, ao longo dos 60 pontos das conclusões finais, há dezenas de referências críticas. Ente elas, sobressai “um certo desequilíbrio espacial em favor das duas áreas metropolitanas, em especial da Área Metropolitana de Lisboa, em detrimento do restante território continental”, sobretudo na área dos transportes, “comprometendo assim o objetivo da coesão territorial”. Por outro lado, o CSOP adverte que as obras no aeroporto de Lisboa e o novo aeroporto do Montijo não são uma solução “no longo prazo”; regista que a distribuição dos investimentos “privilegia a área dos transportes e mobilidade com mais de metade do investimento total, em contraste com a área do regadio”; aponta, nos transportes, para a formulação genérica de alguns programas, bem como algumas indefinições, vindo alguns a exceder “significativamente os montantes de investimento previsto”; e anota que a “área do ambiente” inclui “alguns programas com valores insuficientes face à dimensão das carências identificadas”.

Contudo, mais que os projetos em si, o que leva ao ceticismo dos peritos é a capacidade do país em implementar esta estratégia com os necessários cuidados e avaliações. Assim, recomendam, como “importante e urgente”, a “avaliação sistemática da efetiva maturidade dos projetos, bem como da sua viabilidade técnica, económica e financeira, do seu impacto territorial e ambiental e do seu enquadramento orçamental e respetivo modelo de contratação”. E pedem ao Governo “a disponibilização atempada de informação sobre as prioridades de investimento”, de modo a permitir que “as entidades públicas responsáveis e os agentes económicos em particular se organizem com a devida antecedência face às oportunidades de investimento que se irão abrir progressivamente”.

Ademais, face a todo um novo cenário económico, em que a covid-19 travou a economia, os desafios “reclamam a urgência do arranque do PNI 2030”, mas com alterações, pelo que “o Programa deve ser revisitado” e acrescentado, apostando mais no digital.

Veremos se o plano de Costa Silva (o conselheiro nomeado pelo Primeiro-Ministro) para a retoma apresentado, que incorpora, sem os substituir, vários dos investimentos previstos no PNI 2030, acrescentando-lhes outros que considera decisivos para o futuro do país, irá por diante.

Entretanto, fonte do Gabinete do Primeiro-Ministro, como indica o Expresso, sustenta, com uma clara nota de confiança, apesar de Marcelo ter declarado que o parecer é sobre o passado:

“O que está no PNI 2030 não é alterado e mantém-se plenamente. O que está agora em causa vai para lá disso e não é da mesma natureza, não é estritamente um plano de infraestruturas. É mais do que isso e abrange outras áreas (resiliência à pandemia, adaptação às alterações climáticas, recuperação das empresas, emprego, qualificações, social, etc.). As prioridades vão naturalmente assentar no documento de Costa Silva e têm também de estar alinhadas com as recomendações específicas da Comissão Europeia para Portugal dos últimos anos.”.

E o parecer do CSOP dá uma ajuda listando duas dezenas de investimentos a que deve ser dada prioridade, avançando já no curto prazo, entre 2021 e 2023. Neste âmbito, destaca-se: a seleção rápida dos projetos de desenvolvimento dos sistemas de transportes coletivos nas ­Áreas Metropolitanas de Lisboa e do Porto e demais cidades acima de 100 mil habitantes e a decisão de por onde consolidar as redes de metropolitano; o avanço rápido, na ferrovia, do programa de reforço da capacidade da rede das áreas metropolitanas, o aumento de velocidades no eixo Porto-Lisboa e a antecipação da data de início da nova ligação Sines-Grândola; a célere conclusão, na rodovia, do IP8 entre Sines e Beja, o reforço do programa de construção de missing links ou a aceleração do programa Arco Ribeirinho Sul – Ligação A2/Aeroporto; e a consolidação de redes nacionais de eletricidade, a promoção das energias de fontes renováveis, a revitalização do regadio e a via navegável do Douro, bem como a segunda fase da expansão do Aeroporto Humberto Delgado, que deve avançar rapidamente “se a opção não for por uma solução aeroportuária de longo prazo para Lisboa”.

Enfim, compete ao Governo promover, quanto antes, planos de ação devidamente quantificados e calendarizados, de modo que não se percam verbas por incompetência e o país se revitalize.

Dizem que parecer da PGR sobre ‘familygate’ agrada ao Governo

Referem os diversos órgãos de comunicação social que o parecer Conselho Consultivo da PGR (Procuradoria-Geral da República) sobre os contratos com familiares de membros do Governo é favorável à opinião em tempo expressa pelo Primeiro-Ministro e pelo número dois do Governo Augusto Santos Silva, Ministro dos Negócios Estrangeiros, e que ministros não têm de se demitir. É certo que alguns falam em favorabilidade aparente, mas deixando pairar a dúvida sobre tal aparência.   

O parecer da PGR sobre contratação pública com empresas de familiares – dizem – é favorável ao Governo, pois entende que não pode ser feita uma interpretação “estritamente literal” da lei, tal como tinham defendido António Costa e Santos Silva, mas que devem ser tidos em conta outros critérios como a “vontade do legislador”. Apesar de a lei prever a perda de mandato quando um familiar direto faz contratos com o Estado, o parecer diz que a demissão não deve “ser automática” e deve aplicar-se apenas quando são os próprios governantes a deter pelo menos 10% de uma determinada empresa.

A questão foi levantada pelas críticas à permanência do Secretário de Estado da Proteção Civil, José Artur Neves, que o Primeiro-Ministro segurou, apesar da demissão do seu chefe de gabinete e do seu adjunto, mas que, entretanto, se demitiu por ter sido constituído arguido, e de ministros, como Francisca Van Dunem, Pedro Nuno Santos ou Graça Fonseca. Com efeito, os governantes mencionados têm familiares que alegadamente assinaram contratos com o Estado. E tanto Santos Silva como António Costa defenderam que não podia ser feita uma interpretação literal da lei. Agora, o Primeiro-Ministro entende que o parecer da PGR lhe dá inteira razão.

O parecer foi parcialmente revelado pelo Primeiro-Ministro pouco depois das 18 horas do dia 20, publicado no site da PGR cerca das 19 horas e, segundo informação do gabinete do Primeiro-Ministro, vai ser publicado nas próximas horas no Diário da República.

Questionado sobre o assunto, António Costa disse que não faria qualquer comentário, uma vez que o parecer iria ser divulgado em breve.

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Ora, para se verificar da legitimidade do agrado do Chefe do Governo, há que partir do teor das questões que Santos Silva formulou ao Conselho Consultivo da PGR, a 31 de julho, que são:

1. “Como deve ser interpretado o impedimento estabelecido pelo art.º 8.° da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, em termos conformes à Constituição? Uma interpretação exclusivamente literal do referido preceito, que conduzisse à aplicação de uma sanção por factos não imputáveis ao titular de cargo político ou alto cargo público e fora do seu controlo, não buliria com os ditames de proporcionalidade decorrentes do n.º 2 do art.º 18.° da Constituição?”.

2. “Tendo em conta o entendimento do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, expresso no Parecer n.º 35/92, deve entender-se que a aplicação das sanções previstas no n.º 3 do art.º 10.° da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, é automática ou, pelo contrário, carece de uma avaliação casuística quanto ao eventual envolvimento e censurabilidade do titular de cargo político ou alto cargo público em questão?”.

Em primeiro lugar, deve ter-se em conta que o Conselho não se pronuncia sobre os casos concretos que o Governo tinha em mente quando formulou as preditas questões. Portanto, em caso de suspeita sobre eventual atuação de governante, o MP (Ministério Público) continuará a investigação, como acontece no caso do demitido Secretário de Estado da Proteção Civil, em que pode haver influência direta do então governante nos negócios em causa, segundo adiantam alguns jornais. E parece que o Primeiro-Ministro queria que a PGR analisasse o caso concreto do então Secretário de Estado da Proteção Civil e do filho deste, mas os conselheiros recusaram fazê-lo porque não só “este Corpo Consultivo nunca seria a sede própria para apurar e recolher matéria de facto, restringidos que se mostram os seus poderes exclusivamente” a “matéria de direito”, como o caso de Artur Neves foi referido de forma imprecisa por parte do Governo.

Não obstante, em face do parecer em causa, pode concluir-se que todos os ministros sobre os quais António Costa tinha dúvidas, estão a salvo, pois os contratos ganhos pelos familiares dos ministros Francisca Van Dunem, da Justiça, Pedro Nuno Santos, das Infraestruturas, e Graça Fonseca, da Cultura, estavam “fora da esfera de ação do governante e em que os subsequentes contratos foram celebrados no termo de um concurso, após o escrupuloso cumprimento de todas as formalidades aplicáveis”, prescritas pelo CCP (Código dos Contratos Públicos). Já no caso de Artur Neves o MP está a investigar o caso do ponto de vista criminal e, do ponto de vista teórico, os procuradores do DCIAP (Departamento Central de Investigação e Ação Penal) poderão retirar uma interpretação diferente. Isto é, não são obrigados a seguir a interpretação do Conselho Consultivo da PGR.

Assim, e em abstrato, os conselheiros distinguem duas situações: “quando está em causa o próprio titular ou a empresa que detém em percentagem superior a 10%”; e “quando o impedimento se reporta às pessoas com quem mantém relações familiares ou de vivência em comum e às respetivas empresas”.

No primeiro caso, ou seja quando a empresa é detida pelo governante em pelo menos 10%, “o impedimento deve ser interpretado e aplicado nos termos que constam da letra da lei”. Assim, por exemplo, se Pedro Nuno Santos tivesse uma participação superior nessa empresa (e não o pai) ou José Artur Neves o mesmo grau de participação na empresa (e não o filho), tinham de ser demitidos, o que não é o caso.

No segundo caso, ou seja, quando são os familiares que detêm pelo menos aquela percentagem de participação na empresa que fez contratos com o Estado, a demissão só deve ser imediata caso o governante tenha influência direta no ajuste direto ou tutele diretamente o órgão que o gere. “Existe fundamento para uma redução teleológica do disposto no n.º 2 do artigo 8.º da Lei n.º 64/93, de 26 de agosto, no sentido de que, em vez de se reportar indiscriminadamente a qualquer concurso público, deve referir-se apenas aos que foram abertos ou correm os seus trâmites no órgão do Estado ou do ente público em que o titular exerce funções ou sobre os quais exerce poderes de superintendência ou tutela de mérito” – diz o parecer.

Em nota enviada à comunicação social, António Costa faz uma leitura do parecer em que entende que seria “inconstitucional” onerar um governante por atividades de terceiros. O que leva o Primeiro-Ministro a fazer esta leitura é o facto de o Conselho Consultivo da PGR considerar que ao “onerar os familiares do titular e as empresas por aqueles constituídas com o pesado fardo desses impedimentos, o legislador não curou de assegurar, de modo direto e cabal, mas apenas por modo ínvio e desnecessário, os fins que pretendia atingir”. Aquele órgão da PGR diz ainda que “o meio escolhido é excessivo e irrazoável, em função dos fins que se propunha conseguir”. No parecer, citado pelo Primeiro-Ministro e de cujo teor se apropria, os membros do Conselho Consultivo acrescentam:

“Os custos que o estabelecimento desses impedimentos, na forma tão ampla e irrestrita como foram recortados, são demasiado onerosos ou excessivos para as empresas afetadas, nos seus interesses económicos, por esses específicos impedimentos”.

Entretanto, o excerto disponibilizado pelo Primeiro-Ministro não refere claramente que seria “inconstitucional” a interpretação literal da lei, o que se dá a entender que António Costa faz uma interpretação pessoal do parecer.

Na mesma nota o Primeiro-Ministro entende que “a sanção prevista na lei para este tipo de casos (demissão) é política e objetiva”, mas que “não é de aplicação automática, carecendo a sua aplicação de um procedimento que assegure, pelo menos, os direitos de audiência e de contraditório”. Aqui, centra-se nas conclusões do parecer que vê a questão “pela natureza política e tendencialmente objetiva da responsabilidade incorrida pelos titulares de cargos políticos pelas infrações ao regime legal de impedimentos” e pela não automaticidade das sanções, já que a sua aplicação pressupõe a audiência do agente, de modo a cumprir as exigências do direito de defesa inerente a qualquer regime sancionatório, acolhidas pela Lei Fundamental. 

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A ATI (Associação Transparência e Integridade), defendendo a necessidade da publicação integral do parecer, enviou uma carta a António Costa, ainda no dia 20, a pedir que “de imediato, publique na íntegra, na página web do Governo, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República”. A este respeito, João Paulo Batalha, presidente da associação, recorda que o próprio Primeiro-Ministro, ao pedir o parecer a 31 de julho, “acabou por interromper uma discussão pública que estava em curso sobre as regras de incompatibilidades e, mais importante, sobre a eficácia com que são aplicados os mecanismos de controlo aos titulares de cargos públicos”. Por isso, entende, “agora que o parecer já chegou, é imprescindível e urgente que seja publicado, para que o país possa retomar esta discussão pública essencial para a nossa democracia”.

A associação refere que o Governo tem direito a analisar o documento, mas “esta não é uma questão que diga apenas respeito ao Governo e, como tal, a opinião do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República é de relevante interesse público e deve ser levado ao conhecimento de todos os portugueses, para que cada um o analise e forme a sua opinião”.

Obviamente que, se o Primeiro-Ministro ia homologar o parecer, este teria de ser publicado para ter eficácia, pelo que embora a razão assista à ATI no teor do que reivindica, tal reivindicação não era necessária, a não ser que o Governo estivesse a dilatar no tempo a referida publicação.

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Porém, o parecer, na floresta de explicações sobre a conformação da lei com a Constituição e sobre a interpretação das leis, nos termos do art.º 9.º do Código Civil – citando constitucionalistas e outros juristas de renome – parece iludir algo de fundamental:

Estabelece o predito artigo do Código Civil:

1. A interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada.

2. Não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.

3. Na fixação do sentido e alcance da lei, o intérprete presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados.   

Quer dizer: não se pode dizer superficialmente que a lei não pode interpretar-se à letra, mas que a sua interpretação não pode cingir-se a ela, ou seja, não se cingindo, a ela não a deve contrariar. Portanto, há que ter em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias da elaboração e as condições do tempo de aplicação. E o intérprete “presumirá que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados”.

Assim, parece que o Conselho, sob o pretexto que a lei foi revogada e substituída por outra que “entra em vigor no primeiro dia da XIV Legislatura da Assembleia da República”, terá dado ao Governo um bónus de interpretação conveniente. Aliás, o intérprete da lei, aquando da sua aplicação em casos concretos, é o tribunal; e a interpretação autêntica em termos gerais cabe ao legislador, ou seja, no caso vertente, ao Parlamento. Porque não chamado este a pronunciar-se?

Embora não o diga claramente, parece que o Conselho dá a entender que a conformação da lei com a Constituição não é suficiente em termos da proporcionalidade. Por um lado, a Constituição estabelece que o legislador ordinário deve definir as condições em que os titulares de órgãos de soberania devem exercer as suas funções, não podendo haver na lei alguns excessos (vd art.º 18.º), e, por outro lado, reconhece a legitimidade da iniciativa privada (vd art.º 61.º), que a lei pode estar a coarctar. Sendo assim, só restava à PGR (Procuradora-Geral da República) solicitar ao Tribunal Constitucional a fiscalização da constitucionalidade da lei em causa.

Assim, só pode concluir-se que o Conselho deu um bónus de interpretação favorável ao Governo em véspera de eleições – quando noutras ocasiões o poder judiciário parece ter uma agenda política própria, contrariante da do Governo – e o Primeiro-Ministro foi rápido a homologar o parecer por conveniência apolítica, embora sustentada num parecer jurídico de entidade oficial.

Gostava que o parecer fosse mais claro e mais sustentado. Mas, para isso, teria o Conselho de descer ao concreto, como faz um tribunal.

2019.09.21 – Louro de Carvalho

O Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro, ainda dá que falar

O Presidente da República (PR) vetou o diploma da Assembleia da República sobre técnicos responsáveis por projetos. Menos de 24 horas depois de a ter recebido para promulgação, o Chefe de Estado vetou ontem a lei que permitia a alguns engenheiros assinarem projetos de arquitetura, por considerar que o Parlamento transformou em definitivo um regime transitório e que, com isso, “deturpou o largo consenso” obtido com as partes interessadas anteriormente. Em declarações aos jornalistas na Maia, disse não ver “nenhuma razão” para se prolongar a possibilidade de os engenheiros civis assinarem projetos de arquitetura, face ao número e à qualidade de arquitetos que o país tem atualmente.

A justificar a sua posição política, o PR enviou ao Presidente da Assembleia da República mensagem em que seguinte refere:

O Decreto da Assembleia da República n.º 196/XIII, de 3 de abril de 2018, altera a Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, que aprovou o regime jurídico da “qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização de obra e pela direção de obra, revogando legislação nomeadamente de 1973 e estabelecendo um regime transitório de 5 anos para certos técnicos”. A Lei n.º 40/2015, de 1 de junho, permitiu aos referidos técnicos a prossecução da sua atividade “transitoriamente por mais 3 anos”.

Ora, o diploma aprovado na AR, “sem que se conheça facto novo que o justifique, vem transformar em definitivo o referido regime transitório, aprovado em 2009 depois de uma negociação entre todas as partes envolvidas, e estendido em 2015, assim questionando o largo consenso então obtido e constituindo um retrocesso em relação àquela negociação, alterando fundamentalmente uma transição no tempo para uma permanência da exceção, nascida antes do 25 de abril de 1974”.

O referido Decreto, que não chega a ser Lei em virtude do veto presidencial, procedia “à segunda alteração da Lei n.º 31/2009, de 3 de julho, que aprova o regime jurídico que estabelece a qualificação profissional exigível aos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos, pela fiscalização de obra e pela direção de obra, que não esteja sujeita a legislação especial, e os deveres que lhes são aplicáveis, e à primeira alteração à Lei n.º 41/2015, de 3 de junho, que estabelece o regime jurídico aplicável ao exercício da atividade da construção”.

Além de voltar a permitir que engenheiros civis e engenheiros técnicos civis possam elaborar certos projetos de arquitetura, dirigir e fiscalizar certas obras, também o permitiria, para obras de arquitetura de nível inferior à categoria 4, aos agentes de engenharia e arquitetura e a construtores civis diplomados, à letra do famoso Decreto n.º 73/73, de 28 de fevereiro.

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O interesse corporativo vem-se manifestando e acaba por se impor de um dos lados. Vejamos.

A 22 de fevereiro, os arquitetos lamentam decisão que permite a alguns engenheiros civis assinarem projetos de arquitetura. Siza e Souto de Moura assinaram petição contra o contestado Projeto de Lei já aprovado na especialidade e que os profissionais do setor defendem ser “um monumento ao absurdo”.

A petição, lançada pela Ordem, foi remetida à Presidência da República, confiando a Ordem na sensibilidade de Marcelo Rebelo de Sousa para que a legislação possa ser revertida em plenário da Assembleia da República antes da aprovação final.

A secção regional da Ordem dos Arquitetos (OASRN) lamentou a aprovação do Projeto de Lei 495/XIII/2.º, que permite a cerca de 4000 engenheiros civis assinarem projetos de arquitetura, prometendo utilizar todos os meios à disposição para reverter o enorme erro legislativo.

Segundo a presidente da OASRN, é inadmissível que num país democrático sejam atribuídas “qualificações por decreto”, afirmando que o dito grupo de engenheiros dispôs de um período transitório de 8 anos para se adaptar à Lei e fazer o curso de arquitetura, o que alguns fizeram.

Em comunicado, a Ordem relembra que em 2009 foi definido um período de 7 anos (a Lei refere 5), passando para 8 em 2015, para que os engenheiros civis, licenciados em 1987/88 e que no passado assinaram desenhos de construção, pudessem fazer o curso de arquitetura.

Ao Expresso, a presidente da OASRN alerta que os engenheiros civis que venham a assinar desenhos de arquitetura não “ficarão obrigados a responder civil e criminalmente por eventuais erros de projeto”, ao invés dos arquitetos sujeitos pela sua Ordem a seguros de responsabilidade profissional.

Em janeiro deste ano, Diogo Freitas do Amaral emitiu parecer desfavorável à aprovação do referido Projeto de Lei, defendendo ser “de todo incompreensível que a Lei exija como condições de inscrição na Ordem dos Arquitetos a licenciatura e o estágio profissional e, ao mesmo tempo, venha admitir, por força da reforma projetada, que a profissão, no seu núcleo caraterizador, seja exercida por quem não disponha desse grau e da correspondente formação académica e profissional”.

A 14 de março, a poucas horas de os deputados poderem autorizar engenheiros civis (entre outras profissões) a assinar projetos de arquitetura, os arquitetos saíram para a rua contra a medida, com concentração junto ao Parlamento e vigília. Convocados pela respetiva ordem, arquitetos de todo o país deslocaram-se a Lisboa, para uma concentração frente à Assembleia da República, onde, no dia 15, foi votada a lei à qual a classe se opõe.

Os arquitetos reclamam “pelo direito à arquitetura, à paisagem e ao território qualificado”, algo que consideram ameaçado por diplomas que o Parlamento votou em plenário e que, a partir do sentido das votações na comissão, aprovou.

Assim, os deputados abriram a possibilidade de engenheiros civis formados em quatro instituições portuguesas (Instituto Superior Técnico de Lisboa, Faculdades de Engenharia de Coimbra e do Porto, e Universidade do Minho), e que iniciaram os seus cursos até 1987/88, poderem elaborar projetos de arquitetura. Estes eram os beneficiários da medida em julho passado, quando houve uma votação em plenário, antes de os textos descerem à especialidade. Mas, na versão agora a chegar ao fim do processo legislativo, há mais profissionais com possibilidade de assinarem projetos de arquitetura: engenheiros técnicos e agentes técnicos de arquitetura e engenharia. O vice-presidente da Ordem dos Arquitetos disse:

“Antes, só havia engenheiros civis [referidos na lei]. Parte da nossa indignação está aí: meteram o pé na porta e depois escancararam-na com o pé de cabra.”.

O braço de ferro entre arquitetos e engenheiros sobre o reconhecimento destes últimos para assinarem projetos que os primeiros exigem ser competência exclusiva sua é uma história antiga (esta é a última fase da quarta tentativa de solução legislativa), sobre a qual (quase) ninguém se entende. Por exemplo, há câmaras municipais que recusam projetos de arquitetura assinados por engenheiros. Quando isso acontece, a Ordem dos Engenheiros move um processo à autarquia. Mas há municípios onde tais projetos são aceites. A essas câmaras a queixa é interposta pela Ordem dos Arquitetos. É um “conflito interpretativo a respeito de normas”, como diz o Provedor de Justiça, cuja intervenção no caso, através duma recomendação ao Parlamento, levou os deputados a tentarem balizar corretamente uma questão, cujo imbróglio nasce da transposição, supostamente errada, duma diretiva comunitária.

Tudo é confuso, de tal modo que o Provedor falou dum “horizonte de hipercomplexidade normativa”. Ela é de tal monta, enredada entre a legislação comunitária e a nacional, que só com exemplos concretos se mostra o enredo. Um engenheiro civil português (daqueles 4 estabelecimentos e formado no período referido) pode assinar projetos de arquitetura nos restantes países comunitários. O mesmo sucede com engenheiros civis estrangeiros em Portugal. O que o engenheiro civil português não pode é assinar projetos de arquitetura em Portugal.

O paradoxo não é exclusivo dos engenheiros; também acontece com arquitetos. Têm mais direitos (para o exercício dalgumas atividades que não as próprias da profissão) fora do país do que dentro.

A forma como a lei portuguesa tem encarado o assunto é muito pouco linear. Historicamente, os engenheiros assinavam projetos de arquitetura (até porque havia falta de arquitetos). Já neste século, uma lei de 2009 transpôs uma diretiva comunitária dando aos engenheiros das quatro escolas referidas um regime transitório de cinco anos (mais tarde prorrogado por mais três, a terminar a 1 de novembro de 2017) para poderem exercer como arquitetos. No entanto, uma alteração ao diploma feita em 2015 acabaria por potenciar os “entendimentos opostos” hoje subsistentes.

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A aprovação parlamentar beneficia potencialmente, segundo a Ordem dos Arquitetos, cinco mil engenheiros civis. Daniel Fortuna do Couto diz que se trata duma estimativa feita pela Ordem, a partir de dados do INE, sendo, por isso, um número de “razoável confiança, que não foi ainda desmentido”. No entanto, salienta: “Não é uma questão de número, mas de princípio”.

E àquele contingente soma “cerca de cinco mil agentes técnicos”, embora, neste caso, a Ordem seja mais “especulativa”, pois limita-se a usar números que a associação de classe daqueles profissionais em tempos considerou ser o universo de agentes técnicos abrangidos.

Por seu turno, Carlos Mineiro Aires, o bastonário da Ordem dos Engenheiros, manuseia outra ordem de grandeza. E diz não ter um número fiável de engenheiros civis abrangidos pelo diploma, devendo rondar as duas centenas, e salienta que “os mais novos andarão pelos 52 ou 53 anos, sendo uma questão que será resolvida com o tempo.

Porém, segundo Daniel Fortuna do Couto, da OA, os efeitos das novas leis lançam “o caos na profissão”. “Temos entre 15 e 16 mil arquitetos no ativo e uns oito mil sem trabalho”. É fazer as contas, se os números forem os que são avançados pela Ordem.

e o bastonário dos engenheiros tem outra leitura:

“A falta de trabalho dos arquitetos não resulta da concorrência com os engenheiros. As faculdades estão cheias de alunos, porque é uma profissão sexy, e há uma atitude canibalesca dos arquitetos entre si, que esmagam os honorários.”.

No estado atual de confronto verbal entre as duas profissões, dispara-se chumbo grosso. Diz o vice-presidente dos arquitetos sobre os engenheiros:

“Têm a responsabilidade pela degradação do nosso território, especialmente na periferia das cidades. A calamidade urbanística foi sobretudo cometida pelos engenheiros civis e pelos engenheiros técnicos, mais do que pelos arquitetos.”.

Mineiro Aires não quer “guerras nem quezílias” e desdramatiza:

“A Ordem dos Engenheiros não defende que os engenheiros façam arquitetura. Apenas defende que aqueles que já faziam possam continuar a fazer. O que reivindicamos é ao abrigo dos direitos adquiridos.”.

O bastonário dos Engenheiros diz que posição dos arquitetos “é uma tontaria”. E prefere recordar a data, recente, em que foi à Ordem dos Arquitetos, quando esta atribuiu o título de “arquiteto honorário” ao engenheiro civil Segadães Tavares, “porque foi ele que foi capaz de pôr no ar a pala do Siza [feita para a Expo-98, no agora Parque da Nações, em Lisboa]”. E diz que “isto é a prova das boas relações entre as duas ordens e as duas profissões”.

O deputado do PSD Joel Sá disse à agência Lusa que este diploma segue uma diretiva comunitária sobre esta matéria e uma recomendação do Provedor de Justiça. De acordo com o socialdemocrata, os engenheiros portugueses podiam assinar projetos de arquitetura noutros países da União Europeia, mas não no seu próprio país.

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A decisão do Presidente da República era previsível. Já tinha declarado não confundir “o mérito do contributo complementar de outras formações com o respeito estrito do domínio natural e justamente reservado apenas aos arquitetos” e considerado como “questões sem sentido” a polémica provocada pelo diploma que prevê a possibilidade de um grupo de engenheiros assinar projetos de arquitetura, que divide as respetivas ordens.

Marcelo falou nesta polémica durante a cerimónia de entrega do Prémio Pessoa 2017 ao arquiteto Manuel Aires Mateus, na Culturgest, em Lisboa, na presença do Primeiro-Ministro.

O Chefe de Estado abordou o tema indiretamente, referindo-se a “questões de natureza legislativa que têm inquietado os arquitetos e a respetiva Ordem”.

No seu discurso, Marcelo frisou que “a arquitetura em Portugal passou nas últimas décadas por momentos contraditórios, incluindo várias dificuldades ainda não superadas”, e sofreu “um impacto verdadeiramente brutal” com a recente crise, depois de ter conhecido “extraordinária internacionalização”.

Em relação ao parecer de Freitas do Amaral, parece curto ficar-se pela identidade e especificidade das profissões e pelo seu caráter estanque. Há que ter em conta o aspeto social e económico das questões. No interior do país, quantos arquitetos temos tido? E as aberrações que por aí se veem ou resultam do discutível preciosismo profissional de uns e de outros ou de algo pior: projetos elaborados por desenhadores e subscritos por técnicos superiores. Além disso, foram os agentes de engenharia e arquitetura quem aguentou o urbanismo em muito dos municípios portugueses. E porque não pode ser um engenheiro ou um agente engenharia a elaborar e subscrever um projeto de arquitetura duma habitação unifamiliar ou dum pequeno armazém – de ínfima complexidade? Será preciso um curso de arquitetura para quem teve de estudar algo de arquitetura no seu curso? Ou terá o cliente de andar desnecessariamente da casa de Anás para a casa de Caifás?    

Quanto ao veto político, o Presidente pode invocar razões de conteúdo. Porém, é discutível a invocação de motivos de outra ordem. Não houve um facto novo. Até houve: a diretiva europeia ou a sua interpretação. Quebrou-se o consenso gerado em 2009. Já lá vão 8 anos (parte de 4 legislaturas). Quantos consensos não se desfazem em 8 anos!

O Projeto de Lei gerou a discussão suficiente e a maioria constitucional para a sua aprovação.

Assim, parece mal que o Chefe de Estado possa posicionar-se de um dos lados do interesse corporativo, o que se diz de um parecer jurídico de alta figura académica e, antes, figura política.

2018.04.08 – Louro de Carvalho    

Decisão do XXI Governo tomada a 6 dias da sua queda é arrasada pela PGR

O Expresso on line, citando o Público, traz hoje uma notícia cujo conteúdo corresponde ao plasmado em epígrafe, mas com uma grave imprecisão.

Diz o prestigiado periódico, semanário na edição em papel e diário na edição on line:

“Dois dias antes das eleições legislativas de 2015, o Governo de Pedro Passos Coelho autorizou a modificação de uma licença de produção de energia eólica para solar fotovoltaica, obtida em concurso público pela Generg, empresa presidida pelo ex-secretário de Estado do Ambiente, Carlos Pimenta”.

Ora, as eleições legislativas de 2015 foram, como todos recordamos, a 4 de outubro; e o despacho n.º 45/SEEnergia/2015, de 20 de novembro, que permite tal modificação foi proferido 6 dias antes (não dois), não das eleições, mas da queda, a 26 de novembro, do XX Governo Constitucional, efetivamente chefiado por Passos Coelho, a que sucedeu o XXI Governo Constitucional ainda em funções e chefiado por António Costa.

Se o Expresso se quer referir à Portaria n.º 133/2015, de 15 de maio, na qual se fundamenta o dito despacho, devia saber que, à data da sua publicação, as eleições ainda estavam longe, estando o XIX Governo na plenitude de funções.

Que o despacho em causa é de 20 de novembro, e não de 2 de outubro, como refere o Público de hoje, pode ler-se no ofício do Gabinete do Ministro da Economia, de 16 de março de 2017, de “Resposta à Pergunta n.º 3326/XIII/2.ª, do Grupo Parlamentar do Bloco de Esquerda, de 21 de fevereiro de 2017 – “Alteração de fonte primária de licenças de mini-hídricas atribuídas em 2010 –, remetido ao Chefe do Gabinete do Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares. 

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Porém, foi a Portaria n.º 133/2015, de 15 de maio, que foi arrasada e considerada nula pelo Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República (CCPGR), como muito bem revela o “Público” de hoje, dia 9 de novembro. Segundo o matutino, com base num parecer a que teve acesso, a mudança “é inconstitucional e ilegal”, “constitui usurpação da função legislativa” e viola “o princípio da preferência ou proeminência da lei”. Com efeito, uma portaria, em que o Governo manda através do ministro X ou do Secretário de Estado Y, não se pode sobrepor a um decreto-lei, mas apenas regulamentá-lo, até porque a portaria não é sujeita à promulgação ou ao veto, como acontece com a lei ou o decreto-lei e mesmo o decreto regulamentar.

Ora, a Portaria n.º 133/2015, de 15 de maio, configura uma alteração à Portaria n.º 243/2013, de 2 de agosto, que estabelece os termos, condições e critérios de atribuição de capacidade de injeção na rede elétrica de serviço público, bem como da obtenção da licença de produção e respetiva licença de exploração.

No entender do CCPGR, a decisão – concedida através de despacho assinado pelo então secretário de Estado da Energia, Artur Trindade – viola os princípios da concorrência, igualdade de tratamento e transparência em relação aos outros operadores que participaram no concurso público de 2008 em que a Generg obteve aquela licença de produção. Na prática, o parecer da PGR (para cuja validade se requer a homologação do competente membro do Governo, dado a autoria do texto ser dum Conselho Consultivo) não visa impedir a empresa de produzir energia solar para a rede pública, mas terá de o fazer sem auferir quaisquer subsídios do Estado. Caso a portaria de Artur Trindade fosse válida, esta representaria um sobrecusto para o Estado na ordem dos 42 milhões de euros, pois a eletricidade produzida seria paga a um preço ‘premium’ e não o normal.

A empresa Generg, cujo presidente do conselho de administração é Carlos Pimenta, ex-Secretário de Estado do Ambiente de Cavaco Silva (X Governo Constitucional) e não de Passos Coelho, como diz o Expresso, integra a direção do think tank, Plataforma para o Crescimento Sustentável, presidido por Jorge Moreira da Silva, ex-ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia do Governo passista.

Em julho, o atual Secretário de Estado da Energia, Jorge Seguro Sanches, tinha pedido um parecer ao CCPGR, por ter dúvidas quanto à legalidade da Portaria 133/2015, de 15 de maio assinada e publicada pelo seu antecessor. No entanto, quem lesse ao de leve a portaria não suspeitaria da sua inconstitucionalidade ou ilegalidade, já que a mesma é produzida

“Ao abrigo do disposto nos n.^os 4, 5 e 6 do artigo 33.º-G do Decreto-Lei n.º 172/2006, de 23 de agosto, alterado pelos Decretos-Leis n.^os 237-B/2006, de 18 de dezembro, 199/2007, de 18 de maio, 264/2007, de 24 de julho, 23/2009, de 20 de janeiro, 104/2010, de 29 de setembro, e 215-B/2012, de 8 de outubro, que operou a sua republicação…”.

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O certo é que a empresa de Carlos Pimenta da área da energia fora autorizada a mudar licença de eólica para solar, obviamente graças à sua competência e capacidade empresarial e não devido ao cartão partidário, como sói dizer-se. Então, é claro que o Engenheiro Pimenta, depois de ter integrado o governo de Cavaco, só foi deputado pelo PSD à Assembleia da República e ao Parlamento Europeu e o último cargo partidário que assumiu foi em 1999, na direção socialdemocrata de Marcelo Rebelo de Sousa. Mas, não tenhamos dúvidas de que, em 2013, sucedeu a Jorge Moreira da Silva na presidência da Plataforma para o Desenvolvimento Sustentável, quando este passou a integrar o Governo na pasta do ambiente. Com efeito, Carlos Pimenta já fazia parte daquela associação cívica ligada ao PSD. Quer dizer, apesar de tudo, tudo ficou em família ou, como diriam outros, tudo para o partido!

O atual Governo, por seu turno, rejeitou ao todo mais oito pedidos idênticos, que viriam a custar 350 milhões ao Estado, se a resposta fosse favorável.

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Nas palavras de Leonete Botelho, no Público de hoje, “a autorização de mudança da fonte primária de produção no contrato celebrado com o Estado foi dada a 2 de outubro de 2015, dois dias antes das eleições legislativas, através de despacho assinado pelo então secretário de Estado da Energia, Artur Trindade” – o que já demonstrei não corresponder à verdade, a não ser que o despacho referido tenha data posterior para ratificar atos anteriores, o que deveria constar do seu teor e, não acontecendo, a questão seria grave por falta de transparência e vício de forma. Mas, do meu ponto de vista é mais grave proferir um despacho desta ordem 6 dias antes da queda do Governo, que estava em meras funções de gestão pelo facto de o seu programa não ter passado na Assembleia da República, do que a 2 de outubro, dois dias antes das eleições, em que o Governo ainda estava formalmente em pleno funcionamento.

Também o Público erra ao escrever que “a empresa beneficiária é a Generg, cujo presidente do conselho de administração, Carlos Pimenta, integra a direção do think tank. Plataforma para o Crescimento Sustentável, presidido por Jorge Moreira da Silva, que era à data o Ministro do Ambiente, Ordenamento do Território e Energia”. Como se viu Moreira da Silva não presidia ao think tank, mas Carlos Pimenta. Todavia, apesar das imprecisões do Expresso e do Público, acabadas de apontar, a substância da irregularidade mantém-se, embora os jornais, para garantia de credibilidade e do profissionalismo dos seus trabalhadores e no quadro do rigor e objetividade da informação, devam ser sempre exatos e precisos.

Na verdade, a portaria que fundamenta o despacho – também ela assinada por Artur Trindade em maio de 2015 e que permitia a mudança de fonte de energia aos centros electroprodutores com licença atribuída –, foi objeto de análise pelo CCPGR. E este concluiu, num parecer a que o Público acedeu, que aquela “é inconstitucional e ilegal”, “constitui usurpação da função legislativa”, além de violar “o princípio da preferência ou proeminência da lei” – o que determina a sua nulidade e a não produção de quaisquer efeitos. Mais considera que a decisão viola os princípios da concorrência, igualdade de tratamento e transparência em relação aos outros operadores que participaram no concurso público de 2008 em que a Generg obteve aquela licença de produção.

O Secretário de Estado da Energia, Jorge Seguro Sanches, que tinha pedido em julho parecer, afirma agora que o Governo se revê no despacho da PGR, que já homologou.

Esta decisão, como se disse, não impede a empresa de produzir energia solar para a rede pública, mas terá de o fazer sem subsídios, isto é, não irá ser paga a preço premium, mas ao preço geral.

A Generg obtivera uma licença de produção de energia eléctrica no “concurso para atribuição de capacidade de injeção de potência na rede do sistema elétrico de serviço público e pontos de receção associados para energia elétrica produzida em centrais eólicas. O contrato fora celebrado em maio de 2009 e previa uma potência de 25 megawatts. O órgão consultivo da PGR começou por analisar o concurso público de 2008 e a sua fundamentação jurídica, para escrutinar em que medida seria legal a mudança de fonte de energia contratada com a empresa.

Ora, tendo o procedimento concursal e a celebração do contrato sido realizados ao abrigo do regime estabelecido no decreto-lei n.º 312/2001, de 12 de dezembro, que define o regime de gestão da capacidade de recepção de energia elétrica nas redes do Sistema Elétrico de Serviço Público proveniente de centros eletroprodutores do Sistema Elétrico Independente, verificou-se que aquele diploma não continha qualquer disposição a permitir a subsequente mudança da fonte primária de energia – quadro legal que, segundo a PGR, subsiste na legislação em vigor. Além disso, no próprio concurso, segundo o parecer “apenas se admitia que o centro eletroprodutor tivesse por fonte energia eólica, tendo ainda sido especificadas várias exigências nos esclarecimentos aos múltiplos concorrentes sobre condicionantes específicas do parque eólico”.

Na avaliação dos sete conselheiros que subscrevem o parecer, um deles antigo juiz do Tribunal Constitucional, é “vedado à Administração, e em particular ao secretário de Estado da Energia”, modificar contratos administrativos celebrados com base em concursos. E os atos praticados pelo governante “são atingidos pela invalidade derivada da mácula originária da ilegalidade e inconstitucionalidade da norma da portaria por ele criada, sendo o resultado de um processo causal conformado pela usurpação da função legislativa”. Com efeito, para ter valor legal, a alteração, como já deixei perceber, teria de ser concretizada, pelo menos, através de um decreto regulamentar, o que exigiria a assinatura do Primeiro-Ministro e Ministros responsáveis, a promulgação pelo Presidente da República e a referenda ministerial.

Acrescentam os conselheiros, como justificação e suporte da sua decisão:

“O despacho do Secretário de Estado da Energia de 2/10/2015 (sic) […] autoriza alterações substanciais ou essenciais do contrato administrativo celebrado na sequência de um concurso público por mera adenda negociada entre adjudicante e adjudicatário sem dar qualquer oportunidade a interessados […] nem sequer permitindo aos operadores económicos que concorreram e foram preteridos no concurso apresentarem propostas em face das novas condições estabelecidas (que derrogaram elementos essenciais das regras do procedimento concursal em que participaram)”.

Como é que o parecer, a fazer fé no Público, refere “2/10/2015”, quando o ofício citado refere 20/11/2015? Não terei razão? Estarão errados os documentos citados? O próprio Público, como se pode ler no artigo de Leonete Botelho sanciona a data de 20 de novembro de 2015. Porém a substância não muda, pois o Parecer da PGR, datado de 26 de outubro, conclui:

“Essa violação dos princípios da concorrência, igualdade de tratamento e transparência configura, fora de um quadro de estado de necessidade, a prática de um ato com preterição total do procedimento legalmente exigido, o que implica a respetiva nulidade”.

Não era, como ficou subentendido, a Generg a única beneficiária das decisões de Artur Trindade. A portaria em causa abria as portas a todos os centros eletroprodutores para pedirem mudança da fonte primária. “A 20 de novembro de 2015”, diz o Público, “já com o Governo em gestão (seis dias antes da tomada de posse do atual executivo), o então secretário de Estado publica um despacho em que determina o procedimento para efetuar essa alteração. Reza o despacho n.º 45/SEEnergia/2015, de 20 de novembro:

“Para tal, deve o produtor apresentar pedido dirigido ao membro do Governo responsável pela área da energia, demonstrando a impossibilidade de instalar o respetivo centro produtor associado à fonte primária inicialmente prevista, por razões que não lhe sejam imputáveis”.

A esta mudança recorreram seis empresas além da Generg. Só a Soares da Costa (três processos) pediu a alteração de três hidroelétricas para solares – duas em Tavira e uma em Castro Marim -, o que teria impacto na ordem dos 140 milhões de euros no Sistema Elétrico Nacional. Fizeram o mesmo a Hydrotua, a Enervouga, a Enercomparada e a Hidro Lourizela, que pretendiam mudar as suas mini-hídricas para centrais solares, enquanto a Generg e o Parque Eólico de Mirandela solicitaram a mudança de eólicas para solares. Se fossem aceites, estas mudanças representavam um sobrecusto para o Estado de quase 350 milhões de euros. Mas o atual Governo nunca aceitou aqueles pedidos e acabaria por anular a portaria polémica em Setembro passado. O caso da Gernerg era diferente, porque tinha já beneficiado de um despacho de Artur Trindade. Agora, a nulidade está confirmada pelo parecer da PGR, já homologado pelo Secretário de Estado da Energia atual.

Recorde-se, para finalizar, que as dúvidas do Secretário de Estado resultam de requerimento do Bloco de Esquerda, dirigido ao Presidente da Assembleia da República e identificado acima como a Pergunta n.º 3326/XIII/2.ª (XIII é o número da legislatura; e 2.ª é o desta sessão legislativa), de 20 de fevereiro de 2017, em que, depois da documentada e fundamentada descrição dos factos, interroga o Governo, através do Ministério da Economia, nos termos seguintes:

1. Tem o Governo conhecimento desta situação?

2. Pondera o Governo averiguar a legalidade do conteúdo do Despacho 45/SEEnergia/2015 e das condições em que foi emitido pelo anterior Governo (nos seus últimos dias de gestão)?

3. Pondera o Governo revogar a Portaria n.º 133/2015 e o Despacho 45/SEEnergia/2015 no sentido de repor as regras que conduziram e determinaram o resultado do concurso, encerrando este processo com transparência e lisura?

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Valeu a pena para livrar o Estado de pagar indevidamente 350 milhões e o que aí viesse se não tivesse dúvidas da parte dos deputados e do Secretário de Estado. Assim, à maneira de René Descartes (ou Renatus Cartesius, em latim), “Secretarius Status dubitat… Ergo gubernat”.

2017.11.09 – Louro de Carvalho