UE tenta reforçar o alargamento, após o voto negativo da Islândia

 

A 29 de agosto, os eleitores islandeses rejeitaram, por margem estreita, reabrir as negociações de adesão com Bruxelas, suspensas desde 2013, com 52,8% contra 47,2%, infligindo significativo golpe às ambições de alargamento da União Europeia (UE), particularmente, junto dos seus vizinhos mais ricos. Altos responsáveis da UE minimizam o impacto negativo do voto islandês, e os ministros dos Assuntos Europeus dos Estados-membros da UE e dos países candidatos reuniram-se, a 4 de setembro, num encontro informal, organizado pela presidência irlandesa do Conselho da UE, em Dublin, na Irlanda, para debate do processo de alargamento, pois Bruxelas visa manter e reforçar o seu impulso dos seus esforços para países candidatos.

Questionada se o resultado do referendo islandês significava que a UE se tornou menos atrativa, a comissária para o Alargamento, Marta Kos, negou, salientando que, nos últimos oito meses, se registaram mais progressos na adesão de novos membros do que nos 25 anos anteriores. “Esta dinâmica vai prolongar-se no outono. […] Lamento a decisão dos islandeses de não regressarem ao processo de adesão. Fazem parte do mercado único. Fazem parte de Schengen. Mas a nossa União Europeia é muito mais do que apenas essas duas coisas”, afirmou.

Disse ver a tendência para reduzir a UE a uma comunidade económica, o que está longe de ser a sua essência, até porque a Europa deve estar unida, face às crescentes ameaças de segurança vindas da Rússia. E caberá aos islandeses decidir se querem aderir à UE, em data posterior, mas Marta Kos recordou que, quando a Islândia negociava a adesão, em 2010, apenas 19% apoiava a entrada na UE, contra os 47% que votaram “sim” no referendo mais recente.

“O povo islandês votou como votou. Que podemos fazer? Tomaram a decisão”, declarou o ministro de Estado para os Assuntos Europeus e a Defesa da Irlanda, Thomas Byrne, vincando que “isso não tem qualquer impacto no que estamos a fazer, hoje, e [que] os países candidatos estão a trabalhar arduamente para continuar o processo de adesão”.

Falando aos jornalistas, à margem da reunião, Byrne desvalorizou o efeito da votação na Islândia nas perspetivas dos outros países candidatos, citando os progressos do Montenegro, da Albânia, da Moldávia e da Ucrânia. Lembrou que o caso islandês é marcado pela questão da sua indústria da pesca marítima, mas que o país continuará a fazer parte do Espaço Económico Europeu (EEE). E disse que, entretanto, a UE procura manter o ritmo do alargamento. O Montenegro está em vias de se tornar o 28.º membro do bloco, até 2028, a Albânia segue de perto e a Ucrânia e a Moldávia já abriram dois clusters de adesão, neste ano.

Questionado se receava que as eleições previstas para 2027 em vários estados-membros – incluindo a França, a Itália, a Espanha e a Polónia – pudessem pôr em causa o processo, Byrne rejeitou essa ideia.

Na França, a candidata da Rassemblement National (RN), de extrema-direita, Marine Le Pen, que surge como vencedora em todos os cenários de segunda volta, segundo as sondagens, é eurocética e, historicamente, opõe-se ao alargamento da UE. “As eleições são imprevisíveis. […] Não devemos tirar grandes conclusões das sondagens neste momento”, afirmou Byrne.

Por sua vez, a Comissão Europeia trabalha, desde julho, numa proposta de reforma de uma União alargada e de melhor integração dos países candidatos, a apresentar, no final de setembro, e a discutir, na próxima cimeira de líderes da UE, em 15 e 16 de outubro.

A reunião de Dublin também debateu salvaguardas, para evitar retrocessos democráticos e no Estado de direito em novos estados-membros – ideia avançada por cinco dos membros fundadores (a Alemanha, a França, os Países Baixos, a Bélgica e o Luxemburgo), que retiram lições do mandato de Viktor Orbán, ex-primeiro-ministro húngaro. “Desde o alargamento de 2004, nem sempre podemos ter a certeza de que, uma vez integrados, os novos membros respeitarão o Estado de direito e o princípio da cooperação leal”, afirmou a comissária Kos, rejeitando que as salvaguardas criem adesão de segunda classe, pois serão temporárias.

Petar Marković, chefe da missão do Montenegro junto da UE, disse que o seu país apoia salvaguardas mais rígidas, desde que assentem em critérios objetivos para avaliar violações sistemáticas das normas democráticas e do Estado de direito.

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A 25 de agosto, a responsável pelo alargamento da UE anunciou as linhas gerais da proposta da Comissão Europeia para reformar o processo de alargamento do bloco, com planos para integração gradual, para avaliação mais rigorosa dos candidatos e para nova metodologia, numa fase que descreve como um novo “Momento de Helsínquia”. São quatro os temas em debate: reformas internas, sem alterar os tratados, mais garantias democráticas, integração gradual e amplas medidas de transição.  “O Mundo mudou. E o alargamento tem de mudar com ele”, afirmou Marta kos, na Conferência dos Embaixadores da Croácia, em Zagreb.

No seu discurso, a comissária Kos enunciou os elementos da revisão das políticas pré-alargamento – iniciativa adiada, há muito, que analisa como será a UE com mais de 30 estados-membros. A Comissão recuperou a iniciativa, antes do debate entre líderes da UE, em outubro.

Para a comissária eslovena, a UE enfrenta um novo “Momento de Helsínquia”, numa referência ao encontro de líderes europeus na capital islandesa, que abriu caminho ao “alargamento em grande escala” do pós-Guerra Fria, quando 10 novos países aderiram ao bloco. E destacou, em particular, os rápidos progressos do Montenegro, visto como o principal candidato à adesão, os avanços da Albânia, no cumprimento de critérios-chave, em matéria de Estado de direito e os significativos progressos técnicos da Ucrânia e da Moldávia, assim como tentou o voto da Islândia, para retomar o seu processo de adesão.

Para a responsável pelo alargamento da UE, uma União mais ampla precisará de reformas significativas para agir e para se adaptar, rapidamente, em tempos de crise. Assim, defende que podem ser introduzidas alterações nos processos de tomada de decisão e na arquitetura institucional, sem rever os tratados, o que exigiria negociações prolongadas e um processo de ratificação imprevisível entre os estados-membros. “Devemos aproveitar isto para tornar a tomada de decisão mais simples e flexível. Isto pode implicar a redução do número de áreas em que um único estado-membro consegue bloquear todos os outros, como pode tornar as nossas instituições mais pequenas”, sustentou a comissária Kos.

Apontou para a cooperação reforçada, mecanismo jurídico que permite a um grupo mais pequeno de países da UE avançar com uma iniciativa, quando outros não estão prontos para o fazer. O mecanismo já foi utilizado em áreas, como o Espaço Schengen e o euro.

Outro elemento sublinhado pela comissária é o reforço das salvaguardas existentes para evitar que novos membros recuem nos padrões democráticos e no respeito pelo Estado de direito. “Temos de ir um passo mais longe. Temos de garantir que não deixamos entrar cavalos de Troia. Nem hoje, nem daqui a 10 ou 20 anos. A experiência recente mostrou que podem ser necessárias salvaguardas mais fortes para prevenir – e, se necessário, corrigir – violações dos princípios e valores fundamentais da nossa União”, afirmou.

Porém, esta proposta é controversa, porque pode ir contra o princípio central da UE de que todos os estados-membros devem ser tratados de forma igual, criando potencialmente membros de segunda linha. “Estas medidas são indispensáveis, não apenas desejáveis. São cruciais para criar confiança e unidade dentro da nossa União na aceitação de novos membros”, acrescentou Kos, sugerindo que salvaguardas mais fortes poderão facilitar o processo de ratificação.

Vários países da UE, em especial, a França e a Alemanha, defendem que o bloco deve rever a sua metodologia de alargamento, sobretudo, através de “integração gradual”, oferecendo benefícios concretos aos países candidatos numa fase mais precoce. “O alargamento da UE tem de evoluir para responder às realidades de hoje”, afirmou Kos, salientando que, enquanto o processo de adesão pode demorar décadas, os adversários da UE podem explorar essa incerteza e exercer pressão política para travar o processo.

Portanto, na ótica da comissária, é preciso abandonar a lógica do “tudo ou nada”, no alargamento, e fazer uma “abordagem mais estruturada, para preencher o tempo que já não temos”, o que pressupõe a procura de “formas mais ambiciosas de integração gradual”.

A urgência em repensar a metodologia de alargamento do bloco resulta, em grande medida, do início do processo de adesão da Ucrânia, numa altura em que as capitais da UE receiam que algum tipo de estatuto de membro e garantias de segurança tenham de integrar eventual acordo de paz com a Rússia, para ancorar Kiev, de forma firme, na Europa. Aí, Kos referiu que já existem alguns benefícios antecipados (passos positivos, mas insuficientes) de que os candidatos à adesão podem usufruir, como a entrada na Área Única de Pagamentos em Euros (SEPA) e a ligação à rede energética do bloco.

E responsável pelo alargamento da UE frisou que Bruxelas tem de compreender o impacto que os novos membros terão nos estados-membros atuais e de proteger os interesses do bloco contra potenciais riscos. “Temos experiência com medidas transitórias de grande alcance para garantir que a integração dos novos membros decorre sem sobressaltos. E temos de assegurar que o orçamento da UE continua a financiar as nossas prioridades”, explicitou.

Todavia, a forma como os novos estados-membros devem ser considerados no orçamento da UE diverge entre governos europeus, complicando ainda mais as tensas negociações sobre o próximo Quadro Financeiro Plurianual (QFP).

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A proposta conjunta dos referidos cinco dos países fundadores (a Itália não aderiu), em meados de junho, recomenda que os tratados de adesão dos futuros estados-membros sejam reforçados por cláusulas de salvaguarda, de modo a reprimir violações legais e a impor sanções rápidas, como a suspensão de fundos e de direitos de voto. Segundo o documento, os novos estados-membros devem ver o seu poder de veto limitado, por um período indefinido, a fim de evitar bloqueios súbitos em decisões de elevada prioridade. A política externa é uma das áreas em que a UE exige unanimidade permanente. “O alargamento não deve fazer-se em detrimento da nossa capacidade de agir”, disse um diplomata.

A iniciativa surge, em grande medida, como resposta à experiência da UE com Viktor Orbán, ex-primeiro-ministro húngaro. Os vetos, na UE, e as reformas, no seu país, com que fragilizou os equilíbrios institucionais, deram azo a numerosos processos judiciais e à suspensão de milhares de milhões de euros em fundos europeus. No início de 2026, o veto ao empréstimo de 90 mil milhões de euros à Ucrânia suscitou acusações de deslealdade e de chantagem.

De facto, a proposta enuncia uma salvaguarda nova dedicada ao princípio da cooperação leal. “Com base nas lições retiradas das anteriores rondas de alargamento, precisamos de uma nova abordagem aos tratados de adesão. Uma simples reprodução dos tratados de adesão anteriores não será suficiente”, afirmam os cinco países em causa.

A elaboração do documento foi calendarizada para influenciar as discussões em curso, garantindo que o tratado com o Montenegro sirva de modelo para os restantes candidatos, como a Ucrânia, a Moldova, a Albânia, a Macedónia do Norte e a Sérvia. E, embora nenhum candidato seja mencionado, explicitamente, referências no texto, como períodos transitórios “reforçados” para a Política Agrícola Comum (PAC) e para a política de coesão, parecem refletir preocupações em muitas capitais, quanto ao pedido de adesão da Ucrânia.

O documento defende transições adicionais, para atenuar perturbações que a livre circulação de trabalhadores cause no mercado de trabalho, nos níveis de vida e na habitação.

Todavia, o elemento central do documento é o Estado de direito. Nos últimos anos, a UE tem enfrentado dificuldades em deter retrocessos democráticos, em vários países que aderiram ao bloco em 2004, nomeadamente, a Hungria, a Polónia e a Eslováquia.

A crise expôs a influência limitada que Bruxelas conserva, após a conclusão do processo de adesão, que é caraterizado por critérios de entrada excecionalmente exigentes. E o texto visa criar uma margem de manobra nos anos seguintes à adesão, consagrando a “cláusula de não retrocesso” como “norma vinculativa” para os novos estados-membros. Caso ocorra um retrocesso, a UE ficará habilitada a adotar “medidas de proteção”, além dos instrumentos atualmente disponíveis, nomeadamente, os processos de infração e o congelamento de fundos.

Além disso, o documento propõe a simplificação do artigo 7.º dos Tratados da UE para lidar com violações graves dos valores fundamentais. Conhecido como “opção nuclear”, prevê dois passos processuais principais: a ativação, por maioria de quatro quintos dos estados-membros, e a suspensão dos direitos de voto por unanimidade (exceto o país visado). Em casos anteriores que envolviam a Hungria e a Polónia, a exigência de unanimidade para o segundo passo revelou-se impossível. Por isso, defende-se que a suspensão dos direitos de voto seja decidida por maioria de quatro quintos, para uma reação mais rápida, se um novo membro recuar.

Para a coligação dos cinco países fundadores, a inclusão de cláusulas de salvaguarda e de períodos transitórios nos futuros tratados de adesão ajudará a tranquilizar cidadãos reticentes, em relação ao alargamento do bloco. “Temos de aproveitar esta oportunidade e desenhar as melhorias necessárias para garantir que o alargamento reforça a UE e aumenta a segurança da sua vizinhança. […] Isto será fundamental para manter e reforçar o apoio político e público ao alargamento, o que, por sua vez, é determinante para a necessária ratificação dos tratados de adesão em todos os Estados-membros”, lê-se na introdução do documento.

A proposta surge numa altura em que se intensifica o debate sobre a forma de adaptar o processo de adesão (que dura, há décadas) ao novo contexto geopolítico e de o transformar de um conceito burocrático numa perspetiva tangível, ou seja, um processo mais simples.

A Alemanha e a França propõem a integração gradual dos países candidatos, permitindo que os futuros membros beneficiem mais cedo da adesão à UE, antes de alcançarem o estatuto de membro de pleno direito. E o chanceler alemão, Friedrich Merz, propôs a criação do estatuto de “membro associado” para alargar as garantias de segurança à Ucrânia.

Os cinco membros fundadores propõem sanções rápidas para violações jurídicas, incluindo a suspensão de fundos europeus e de direitos de voto nos processos de decisão institucional. E alguns países preveem eventual extensão dos períodos transitórios, derrogações limitadas à aplicação plena do direito da UE, bem como a restrição temporária o acesso ao mercado de trabalho a trabalhadores de novos estados-membros.

Outra ideia é tornar obrigatória, para os novos estados-membros, a participação na Procuradoria Europeia (EPPO). Atualmente, só a integram 24 estados-membros, embora a Irlanda e a Hungria já tenham manifestado interesse na integração.

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Enfim, a UE tem de aproveitar a experiência adquirida, para reforçar salvaguardas e gizar processos de reforma mais simples e ágeis.

2026.09.04 – Louro de Carvalho